Avis n° HCFP-2023-4 du 11 avril 2023 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2021

Article (sans numéro) JORFARTI000047439994

1. Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 4 avril 2023 d'un nouveau projet de loi de règlement pour 2021. En effet le projet de loi de règlement présenté l'année dernière, et sur lequel le Haut Conseil s'était exprimé dans son avis du 24 juin 2022 (1), n'a pas été adopté par le Parlement. 2. Cette saisine comporte l'article liminaire du projet de loi de règlement pour 2021, dont son tableau de synthèse qui présente en particulier le solde nominal et le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2021 (cf. annexe 1). Elle est accompagnée des réponses à un questionnaire qui avait été transmis au préalable aux administrations compétentes. 3. En application de l'article 18 de la loi organique du 17 décembre 2012, le Haut Conseil a procédé à l'audition conjointe de la direction générale du Trésor et de la direction du Budget le 6 avril 2023. 4. Ce nouveau projet de loi de règlement pour 2021 modifie certains éléments chiffrés de l'article liminaire, dont le Haut Conseil doit tenir compte afin de se prononcer sur le respect, en 2021, des objectifs pluriannuels de solde structurel en application de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance (2) des finances publiques. Celle-ci dispose que « le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants […] que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Aux termes du même article 23, un écart est considéré comme important lorsque le solde structurel présenté dans le projet de loi de règlement est dégradé par rapport à la loi de programmation des finances publiques d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives. 5. Les révisions apportées au précédent projet de loi de règlement pour 2021 sont modestes. Elles reflètent les modifications apportées par les comptes nationaux aux données de PIB et de finances publiques. Le déficit public est révisé en hausse en 2020 (de 205,5 Md€ à 208,2 Md€ et de 8,9 points à 9,0 points de PIB) et en 2021 (de 160,7 Md€ à 162,0 Md€ et de 6,4 à 6,5 points de PIB). En 2020, le déficit structurel (1,3 point du PIB potentiel) est révisé à la hausse de 0,2 point de PIB potentiel, du fait à la fois d'un déficit effectif plus creusé que prévu et d'un PIB légèrement plus élevé, conduisant à diminuer la part du déficit attribuée à la conjoncture au bénéfice de celle attribuée au déficit structurel. En 2021, le déficit conjoncturel est légèrement réduit (de 2,0 points de PIB à 1,9 point de PIB). Le déficit structurel est inchangé en 2021, à 4,4 points de PIB potentiel.

Révisions apportées au projet de loi de règlement pour 2021 de juin 2022 (en points de PIB pour le solde effectif et la composante conjoncturelle et en points de PIB potentiel pour les mesures ponctuelles et temporaires et le solde structurel)

Source : Gouvernement.

Article (sans numéro) JORFARTI000047439996

6. Ces révisions ne conduisent pas à modifier les appréciations formulées dans l'avis émis le 24 juin 2022 par le Haut Conseil des finances publiques. 7. Le Haut Conseil relève ainsi que l'évaluation du déficit structurel (4,4 points de PIB potentiel) présentée par le Gouvernement pour 2021 est supérieure de 3,2 points à la prévision retenue dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 (1,2 point). Cet écart est très nettement supérieur à 0,5 point de PIB. Il doit donc être considéré comme important au sens de l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012. 8. Le Haut Conseil considère cependant que les circonstances exceptionnelles mentionnées à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) sont, comme en 2020, réunies pour l'exercice 2021, affecté par la crise sanitaire. En conséquence, bien que l'écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l'exercice 2021.

Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française et transmis au Parlement.

Annexe 1 JORFARTI000047440000

ANNEXES ANNEXE 1 ARTICLE LIMINAIRE DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT POUR 2021 Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2021

Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2021 s'établissent comme suit :

(en points de produit intérieur brut - PIB)

Exposé des motifs : Le présent article met en œuvre la disposition prévue dans l'article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, en comparant les soldes publics effectif, conjoncturel et structurel réalisés en 2021, fondés sur les conventions de la comptabilité nationale, à ceux prévus par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, d'une part, et à ceux prévus par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (ci-après « LPFP 2018-2022 ») d'autre part. Le solde structurel réalisé pour 2021 est calculé sur la base des hypothèses de croissance potentielle retenues dans la LPFP 2018-2022, à savoir 1,30 % pour l'année 2021. En 2021, le solde public s'est établi à - 6,5 % du PIB, après - 9,0 % du PIB en 2020. Il a été légèrement révisé en baisse par rapport à l'estimation de mai 2022 (- 6,4 % du PIB), notamment du fait de l'intégration d'Action Logement Services dans le périmètre des administrations publiques par l'INSEE. Les dernières estimations de l'INSEE de l'activité et de solde public conduisent à estimer un solde structurel de - 1,3 point en 2020. En 2021, le solde structurel se dégrade de 3,2 points de PIB. Cette dégradation est notamment due au fait que les dispositifs de soutien d'urgence pèsent fortement sur le solde public et sa composante structurelle en 2021, alors qu'ils étaient traités en mesures exceptionnelles et temporaires en 2020. Le solde structurel serait ainsi de - 4,4 points de PIB en 2021, soit un écart de 3,2 points par rapport à la LPFP. En cumul sur 2020-2021, l'écart du solde structurel à la programmation atteint - 2,8 points de PIB. Conformément à l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques, les circonstances exceptionnelles ont été activées dans les conditions prévues à l'article 23 de la loi organique de 2012, comme relevé dans l'avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut Conseil des Finances publiques (HCFP) sur le PLFR I 2020. Les données du présent article s'appuient, sur les premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques publiés par l'INSEE le 28 mars 2023 concernant les ratios de finances publiques et sur les comptes annuels publiés par l'INSEE le 31 mai 2022 concernant l'estimation de la croissance en volume.

Annexe 2 JORFARTI000047440004

ANNEXE 2 LES MODALITÉS D'ESTIMATION DU SOLDE STRUCTUREL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le calcul du solde structurel Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des évènements exceptionnels. Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :

- une composante conjoncturelle qui représente l'impact du cycle économique sur les dépenses et les recettes de l'ensemble des administrations publiques ; - une composante structurelle correspondant à ce que serait le solde public si l'économie se situait à son niveau potentiel.

L'identification des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit public repose fondamentalement sur l'estimation du PIB potentiel. Ce dernier représente le niveau de production que l'économie peut soutenir durablement sans faire apparaître de tension sur les facteurs de production capital et travail. La position de l'économie dans le cycle est mesurée par l'écart de production (ou « output gap ») qui est l'écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Concrètement, l'identification s'opère en calculant les parts conjoncturelles des recettes et des dépenses publiques. Celles-ci sont évaluées de la manière suivante :

- du côté des recettes, seuls les prélèvements obligatoires sont supposés cycliques. Le niveau conjoncturel de l'impôt sur le revenu, de l'impôt sur les sociétés, des cotisations de sécurité sociale et des autres prélèvements obligatoires, est calculé séparément à partir des effets de l'écart de production sur ces impôts (3). - du côté des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées dépendre de la conjoncture (4). La part conjoncturelle est estimée comme pour les recettes, à partir des effets sur ces dépenses de l'écart de production.

On calcule ainsi la composante conjoncturelle du déficit. Cette composante est déduite du solde effectif pour obtenir une estimation du solde structurel. Une ultime correction est opérée sur le solde structurel afin d'exclure certains événements ou mesures qui, du fait de leur caractère exceptionnel, n'ont pas d'impact pérenne sur le solde public. A l'origine, cet ajustement a été introduit afin de neutraliser l'effet de la vente des licences UMTS à la fin des années 1990 et les diverses soultes perçues par l'Etat (IEG, La Poste, France Télécom) qui ont contribué à augmenter les recettes de manière exceptionnelle. Il n'existe toutefois pas de définition précise des mesures exceptionnelles et leur identification relève en partie de l'interprétation. Tout en soulignant que le caractère ponctuel et temporaire des mesures doit être apprécié au cas par cas, le Gouvernement propose un ensemble de critères permettant de mieux appréhender la notion dans une annexe à la loi de programmation. La variation du solde structurel d'une année sur l'autre est appelée « ajustement structurel ».

(3) Cet effet est évalué à partir des « élasticités » moyennes de chaque catégorie d'impôt vis-à-vis de l'écart de production. Les élasticités retenues sont celles estimées par l'OCDE. (4) S'agissant des autres dépenses, soit elles sont de nature discrétionnaire, soit aucun lien avec la conjoncture ne peut être mis en évidence de façon claire et fiable.