Article (sans numéro) JORFARTI000054992726
(SOCIÉTÉ ZENTIVA FRANCE ET AUTRE)
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 22 juillet 2026 par le Conseil d'Etat (décision n os 514798 et 516436 du 13 juillet 2026), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a été posée pour la société Zentiva France par M e Charlotte Damiano, avocate au barreau de Paris, et pour la société UPSA par M e Patrice Corbin, avocat au barreau de Paris. Elle a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le n° 2026-1225 QPC. Elle est relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du paragraphe IV de l'article 28 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.
Au vu des textes suivants :
- la Constitution ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026 ;
- les jugements du tribunal administratif de Paris n os 2316400, 2317543, 2313933 et 2329496 du 17 juillet 2025 ;
- le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;
Au vu des pièces suivantes :
- les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 30 juillet 2026 ;
- les observations présentées pour la société Zentiva France par M e Damiano, enregistrées le 1er août 2026 ;
- les observations en intervention présentées pour la société AstraZeneca par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Bayer HealthCare SAS par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Biogen France SAS par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Gilead Sciences par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Immunocore Ireland Limited par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Sandoz par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Sifi France par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Substipharm par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Takeda France SAS par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Vertex Pharmaceuticals France par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Viatris Santé par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations en intervention présentées pour la société Alexion Pharma France par M e Damiano, enregistrées le 3 août 2026 ;
- les observations en intervention présentées pour la société Novartis Pharma par M e Damiano, enregistrées le même jour ;
- les observations présentées pour la société UPSA par M e Corbin, enregistrées le 4 août 2026 ;
- les secondes observations présentées pour la société Zentiva France par M e Damiano, enregistrées le 11 août 2026 ;
- les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Après avoir entendu M e Mathieu Bravais, avocat au barreau de Paris, pour la société UPSA, M e Damiano, pour la société Zentiva France et les parties intervenantes, et M. Thibault Cayssials, désigné par le Premier ministre, à l'audience publique du 29 septembre 2026 ;
Au vu des pièces suivantes :
- la note en délibéré présentée pour la société Zentiva France par M e Damiano, enregistrée le 30 septembre 2026 ;
- la note en délibéré présentée par le Premier ministre, enregistrée le 6 octobre 2026 ;
Et après avoir entendu le rapporteur ;
Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur ce qui suit :
1. Le paragraphe IV de l'article 28 de la loi du 30 décembre 2025 mentionnée ci-dessus prévoit :
1. « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les montants de la contribution mentionnée à l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale notifiés aux entreprises qui en sont redevables pour les années 2021 à 2024 par les organismes chargés de leur recouvrement en application du II de l'article L. 138-15 du même code, en tant qu'ils seraient contestés sur le fondement des décisions prises en application des articles L. 138-10 et L. 138-11 dudit code pour apprécier le dépassement du seuil de déclenchement de la contribution et pour fixer son assiette, aux motifs tirés, d'une part, de l'intégration des remises mentionnées à l'article L. 138-9 du même code dans le chiffre d'affaires pris en compte pour le calcul de la contribution par les entreprises redevables et, d'autre part, de l'absence de déduction de l'assiette de la contribution lorsque la différence entre le chiffre d'affaires d'une entreprise et le montant de ces remises à l'exclusion de toutes autres remises mentionnées au même article L. 138-9, est négative ».
2. Les sociétés requérantes reprochent à ces dispositions de valider rétroactivement les montants des contributions dues par les entreprises pharmaceutiques en application de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale pour les années 2021 à 2024, dont les modalités de calcul ont été jugées illégales par le tribunal administratif de Paris.
3. A cet égard, elles font d'abord valoir que les montants en jeu n'avaient pas été précisément évalués lors de l'adoption de ces dispositions et que, au regard des contentieux en cours, de tels montants ne représenteraient pas un risque financier assez important pour affecter significativement l'équilibre financier de la sécurité sociale. Dès lors, selon elles, cette validation ne serait pas justifiée par un motif impérieux d'intérêt général.
4. Elles soutiennent en outre que les montants des contributions ainsi validés ont été établis en méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques. A cet égard, d'une part, elles critiquent l'intégration dans l'assiette de ces contributions des remises commerciales consenties par les entreprises redevables, alors que de telles remises ne correspondraient pas, selon elles, à des revenus que ces entreprises auraient perçus ou dont elles auraient eu la disposition. D'autre part, les sociétés requérantes font valoir qu'en ne tenant pas compte de la situation des entreprises dont le chiffre d'affaires est négatif après déduction des remises conventionnelles versées à l'assurance maladie, les montants des contributions validés ne reposeraient pas sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objet de la loi et ne tiendraient pas suffisamment compte des facultés contributives des entreprises redevables.
5. Il en résulterait une méconnaissance des exigences découlant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 applicables aux lois de validation.
6. Les sociétés requérantes soutiennent en outre que, pour les mêmes motifs, ces dispositions méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques ainsi que, selon l'une d'entre elles, les articles 14 et 17 de la Déclaration de 1789.
7. Selon l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Il résulte de cette disposition que si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition que cette modification ou cette validation respecte tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions et que l'atteinte aux droits des personnes résultant de cette modification ou de cette validation soit justifiée par un motif impérieux d'intérêt général. En outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le motif impérieux d'intérêt général soit lui-même de valeur constitutionnelle. Il appartient en pareil cas au législateur de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause. Enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie.
8. L'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale institue une contribution à la charge des entreprises assurant l'exploitation, l'importation parallèle ou la distribution parallèle de certaines spécialités pharmaceutiques. Cette contribution est due lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble des entreprises redevables au cours de l'année civile au titre de médicaments remboursables est supérieur à un montant M, déterminé par la loi, afin d'assurer le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Dans ce cas, la contribution est calculée par l'application d'un taux progressif à la fraction de chiffre d'affaires supérieure au montant M et est répartie entre les entreprises redevables au prorata de leur chiffre d'affaires individuel dans la limite d'un plafond.
9. En application de ces dispositions et de l'article L. 138-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la loi du 30 décembre 2025, le chiffre d'affaires pris en compte pour apprécier le dépassement du seuil d'assujettissement et calculer l'assiette de la contribution est minoré des remises conventionnelles versées par les entreprises redevables à l'assurance maladie, à l'exclusion des remises commerciales consenties par ces entreprises à leurs clients, mentionnées à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale.
10. Par les jugements du 17 juillet 2025 mentionnés ci-dessus, le tribunal administratif de Paris a jugé que le chiffre d'affaires réalisé par l'ensemble des entreprises redevables au titre de la vente de médicaments remboursés devant être retenu pour l'application de ces dispositions devait nécessairement être minoré des remises commerciales. Il a également jugé que, pour vérifier le dépassement du seuil d'assujettissement et calculer l'assiette de la contribution, devait être pris en compte le total des chiffres d'affaires réalisés par les entreprises redevables, desquels devaient être déduites les remises conventionnelles versées à l'assurance maladie.
11. Adoptées à la suite de ces jugements, les dispositions contestées prévoient que, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les montants de la contribution mentionnée à l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale notifiés aux entreprises qui en sont redevables pour les années 2021 à 2024 sont validés, en tant qu'ils seraient contestés aux motifs tirés, d'une part, de l'intégration des remises commerciales dans le chiffre d'affaires pris en compte pour le calcul de la contribution, et, d'autre part, de l'absence de déduction de l'assiette de la contribution lorsque la différence entre le chiffre d'affaires d'une entreprise et le montant des remises conventionnelles est négative.
12. En premier lieu, par ces dispositions, le législateur a précisément défini et limité la portée de la validation.
13. En deuxième lieu, ces dispositions réservent expressément les décisions passées en force de chose jugée. Elles ne procèdent pas à la validation de sanctions ayant le caractère d'une punition.
14. En troisième lieu, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 30 décembre 2025 qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu prévenir les conséquences financières susceptibles de résulter de la décharge ou de la restitution de la contribution mentionnée à l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, dont les entreprises assujetties se sont acquittées au titre des années 2021 à 2024.
15. Il ressort des éléments soumis au Conseil constitutionnel que le risque financier résultant des procédures juridictionnelles en cours est susceptible d'atteindre un montant minimal de l'ordre de 600 millions d'euros, venant aggraver un déficit de la branche maladie déjà particulièrement élevé, dont il représente plus de 4 %. De telles conséquences, eu égard à leur ampleur, pouvant affecter de manière significative les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, l'atteinte portée par les dispositions contestées aux droits des entreprises redevables de la contribution est justifiée par un motif impérieux d'intérêt général, qui constitue une exigence constitutionnelle.
16. En dernier lieu, aux termes de l'article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques.
17. L'exigence de prise en compte des facultés contributives, qui résulte du principe d'égalité devant les charges publiques, implique qu'en principe, lorsque la perception d'un revenu ou d'une ressource est soumise à une imposition, celle-ci doit être acquittée par celui qui dispose de ce revenu ou de cette ressource. S'il peut être dérogé à cette règle, notamment pour des motifs de lutte contre la fraude ou l'évasion fiscales, de telles dérogations doivent être adaptées et proportionnées à la poursuite de ces objectifs.
18. D'une part, les articles L. 138-10 et L. 138-11 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2025, prévoyaient que le chiffre d'affaires pris en compte pour apprécier le dépassement du seuil d'assujettissement et pour calculer l'assiette de la contribution est minoré des remises conventionnelles versées à l'assurance maladie.
19. Dans le cas où, pour une entreprise, le montant des remises conventionnelles excédait son chiffre d'affaires, l'autorité administrative a calculé les contributions dues sans prendre en compte la fraction de ces remises excédant le chiffre d'affaires. Cette modalité de calcul validée par les dispositions contestées, qui est destinée à neutraliser les situations dans lesquelles l'assiette est négative, n'aboutit pas, au stade de la répartition de la contribution entre les entreprises redevables, à l'imposition d'un revenu que ces entreprises n'auraient pas perçu ou dont elles n'auraient pas disposé.
20. En outre, en adoptant les dispositions de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, le législateur a notamment entendu, dans un but de rendement, faire contribuer des entreprises exploitant des spécialités pharmaceutiques au financement de l'assurance maladie. Dès lors, les montants des contributions calculés selon les modalités validées par les dispositions contestées, qui demeurent déterminés en fonction du chiffre d'affaires réalisé par chaque entreprise redevable, reposent sur des critères objectifs et rationnels au regard de l'objet de la loi.
21. En revanche, d'autre part, en intégrant également dans l'assiette de la contribution les remises commerciales consenties par les entreprises redevables à leurs clients, alors que de telles remises ne sauraient être regardées comme des revenus que ces entreprises auraient perçus ou dont elles auraient eu la disposition, les modalités de calcul validées par les dispositions contestées méconnaissent l'exigence de prise en compte des facultés contributives résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789.
22. Toutefois, les dispositions contestées ne valident que pour quatre années d'imposition des contributions dont seule une partie de l'assiette contrevient à une règle constitutionnelle, alors que le risque financier résultant des procédures juridictionnelles en cours est de nature à affecter de manière significative les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, ainsi qu'il a été dit au paragraphe 15. Dès lors, en les adoptant, le législateur n'a pas opéré une conciliation manifestement déséquilibrée entre, d'une part, le principe d'égalité devant les charges publiques et, d'autre part, l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale.
23. Le grief tiré de la méconnaissance des exigences découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789 applicables aux lois de validation doit donc être écarté.
24. Par conséquent, les dispositions contestées, qui ne méconnaissent pas non plus, en tout état de cause, les articles 13, 14 et 17 de la Déclaration de 1789, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel décide :