1) Entreprises, associations d'entreprises
(32) Les API constituent des entreprises au sens de l'article 85 paragraphe 1 du traité lorsqu'ils exercent leur profession en tant qu'indépendants.
En effet, ils fournissent leurs services de manière durable et contre une rémunération. Le fait qu'ils représentent une profession libérale réglementée au sens de la loi espagnole et de la directive 89/48/CEE du Conseil (1), que les prestations présentent un caractère intellectuel, technique ou spécialisé et qu'elles sont fournies sur une base personnelle et directe ne change en rien la nature de l'activité économique.
D'après la Cour de justice, arrêt du 23 avril 1991, Hoefner/Macroton, affaire C-41/90 (2), « la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement. »
(33) Le COAPI, qui regroupe tous les API en Espagne, constitue, donc, une association d'entreprises au sens de cette disposition du traité. Le fait qu'il s'agisse d'un ordre professionnel auquel les pouvoirs publics ont confié certaines fonctions leur permettant de régir la profession et que son statut juridique, en droit espagnol, est une corporation de droit public, n'empêche pas de considérer le COAPI comme une association d'entreprises.
2) Accords entre entreprises, décisions d'associations d'entreprises
(34) Le règlement du COAPI (portant à la fois sur la création du COAPI et sur ses règles de fonctionnement) est, à l'origine, un accord entre entreprises. Il a été adopté par les API réunis en assemblée. Par la suite, l'assemblée du COAPI a, à plusieurs reprises, modifié ce règlement. Désormais, le règlement du COAPI constitue donc, en même temps, une décision d'association d'entreprises au sens de l'article 85 paragraphe 1 du traité.
D'ailleurs, à l'heure actuelle, ce règlement est régi par la loi n° 2/1974 du 13 février 1974, modifiée par la loi n° 74/1978 du 26 décembre 1978, qui dispose que les statuts et les règlements intérieurs des ordres professionnels sont établis par leurs organes de décision et soumis à l'approbation des pouvoirs publics.
Ce règlement, qui est à la fois un accord et une décision, est un acte autonome et distinct des mesures législatives qui l'ont précédé (décret royal du 27 février 1926) ou suivi (décret royal du 28 février 1927 et modifications postérieures). Celles-ci ne modifient pas sa nature d'accord entre entreprises ou de décision d'association d'entreprises (voir considérants 44 à 48).
(35) De même, les délibérations de l'assemblée générale du COAPI et de son comité directeur en matière de fixation de prix, prises en application des dispositions de son règlement, sont des décisions d'associations d'entreprises au sens de l'article 85 paragraphe 1. Elles sont obligatoires pour tous les membres et le COAPI veille à ce qu'elles soient appliquées, en usant du pouvoir d'infliger des sanctions (amendes et autres sanctions pouvant aller jusqu'à l'expulsion du COAPI).
3) Restrictions sensibles de la concurrence
a) Restrictions en matière de prix prévues par le règlement du COAPI (36) L'article 48 du règlement COAPI dispose que, pour les affaires particulièrement complexes, le comité directeur propose à l'assemblée générale, pour approbation, « les tarifs qui doivent être pris en compte de la même façon par tous les API, en recherchant la plus grande amplitude possible dans la perception des honoraires en cause. »
L'article 49 du règlement du COAPI précise que l'assemblée générale, sur proposition du comité directeur, fixe les tarifs minimaux obligatoires pour tous les services concernant des affaires de propriété industrielle, sauf pour celles dont le prix est variable et difficile à connaître au préalable (rédactions de mémoires, recours, affaires de caducité, etc. - voir considérant 14). L'article 35 paragraphe 7 du même règlement met en évidence que « la pratique d'honoraires inférieurs à ceux compris dans le tarif approuvé par l'assemblée générale » est considérée comme faute donnant lieu à sanction.
(37) Les articles 48 et 49 du règlement du COAPI ont, dès lors, pour objet de restreindre de manière sensible la liberté de comportement des membres du COAPI dans la mesure où ils annoncent une fixation commune de prix minimaux. Ces dispositions constituent donc, en tout état de cause, une entente ayant pour objet d'établir les tarifs d'honoraires en fonction des clients, contraire en tant que telle à l'article 85 paragraphe 1 point a) du traité. En établissant ces dispositions, les membres du COAPI se sont privés mutuellement de la liberté de fixer individuellement leurs propres tarifs pour rémunérer les services qu'ils rendent aux utilisateurs.
b) Restrictions en matière de prix résultant de la mise en oeuvre des dispositions du règlement du COAPI (38) Les décisions du COAPI concernant les augmentations annuelles du tarif national et des tarifs étrangers (tarif A appliqué aux confrères étrangers et tarif B appliqué aux particuliers étrangers) ainsi que les nouveaux tarifs d'honoraires minimaux et leurs dates précises d'entrée en vigueur, figurant notamment dans les comptes rendus du 29 janvier 1987, du 24 novembre 1987, du 20 octobre 1988, du 25 janvier 1990, du 11 décembre 1990 et du 4 décembre 1991 (voir considérants 25 à 30), constituent des restrictions sensibles de la concurrence au sens de l'article 85 paragraphe 1 point a) du traité.
Ces décisions rendent effectives les restrictions contenues aux articles 48 et 49 du règlement. Elles ont, non seulement pour objet, mais aussi pour effet, d'empêcher les API de se faire concurrence par des honoraires inférieurs aux minimaux établis. Du même coup, elles renforcent artificiellement les barrières d'accès au marché pour les nouveaux API désirant s'y installer et limitent ainsi l'accès, pour les utilisateurs, à des sources alternatives pour se procurer les prestations liées à l'obtention d'un droit de brevet ou de marque en Espagne.
Il s'agit de restrictions sensibles du fait qu'elles s'étendent à l'ensemble des prestations en cause fournies par les API aux utilisateurs résidant en Espagne ou à l'étranger.
(39) La fixation collective des prix est, en effet, une grave restriction de concurrence interdite par l'article 85 paragraphe 1 du traité. Selon la Cour, « par sa nature même, un accord fixant un prix minimum [ . . . ] obligatoire pour l'ensemble des opérateurs économiques intervenant sur le marché en cause, a pour objet de fausser le jeu de la concurrence sur ce marché » - arrêt du 30 janvier 1985, affaire 123/83, BNIC/Clair (1).
4) Affectation sensible des échanges entre États membres
(40) Il ressort de l'article 49 du règlement intérieur du COAPI que les tarifs minimaux pratiqués par les membres du COAPI concernent deux catégories de services: d'une part, ceux fournis aux clients résidant à l'étranger et, d'autre part, ceux fournis aux clients résidant en Espagne. Les services appartenant à cette dernière catégorie concernent tant les demandes visant à obtenir des droits de propriété industrielle en Espagne que celles ayant pour objet d'obtenir de tels droits à l'étranger. À cet égard, il convient de signaler qu'une demande d'un résident espagnol visant à obtenir un droit en Espagne va normalement de pair avec une demande du même client d'obtenir un droit à l'étranger. Par exemple, si le client veut assurer l'exclusivité d'utilisation d'une marque (protégée en Espagne) dans les États membres d'exportation des produits munis d'une telle marque, il doit l'enregistrer dans chacun de ces pays. Il demandera alors à un API de le faire ou d'introduire une demande de marque internationale auprès de l'Office de la propriété industrielle à Genève, dans le cadre de la convention de Madrid.
Il s'ensuit que le système des tarifs minimaux concertés au sein du COAPI couvre au moins deux types de services transfrontaliers: ceux permettant à des clients établis à l'étranger d'obtenir un droit en Espagne et ceux permettant aux clients espagnols de se procurer un droit à l'étranger. Dans cette mesure, le système incriminé est susceptible d'affecter le commerce entre États membres au sens de l'article 85 paragraphe 1 du traité.
Ainsi que la Cour l'a relevé dans son arrêt du 19 avril 1988 dans l'affaire 27/87 Erauw/La Hesbignonne (1), un accord n'est soumis à l'interdiction de l'article 85 que s'il affecte d'une manière sensible le commerce entre États membres. À cet égard, il est constant qu'en l'espèce les tarifs affectent la majeure partie du commerce en cause. Ces tarifs couvrent tout d'abord la totalité des demandes provenant de clients établis à l'étranger. En effet, ce commerce est monopolisé par les membres du COAPI. Ensuite, pour ce qui est du commerce qui est ouvert à la concurrence (à savoir, les demandes de clients espagnols visant l'obtention de droits à l'étranger), les membres du COAPI y occupent nécessairement une position prépondérante. Cela tient au fait que, contrairement à leurs concurrents espagnols, ils sont spécialisés en la matière. Du fait de leur affiliation, les membres du COAPI remplissent certaines conditions relatives à la qualification professionnelle. Cela leur donne une image de marque auprès des clients, ce qui leur permet d'attirer la majeure partie de la demande en cause. Quant aux concurrents étrangers, un client espagnol sera porté à leur préférer un confrère espagnol pour des raisons linguistiques ou pratiques.
5) Article 85 paragraphe 3
(41) En l'espèce, les entreprises concernées sont toutes établies dans un seul État membre. Pourtant, les accords ou décisions en cause concernent aussi « l'importation » et « l'exportation » de services entre États membres. Ils ne tombent donc pas sous les dispositions de l'article 4 paragraphe 2 premier alinéa du règlement n° 17, et, à défaut de notification, il n'y a pas lieu d'examiner si l'entente remplit ou non les quatre conditions fixées à l'article 85 paragraphe 3 du traité pour pouvoir bénéficier d'une exemption.
Toutefois, même si une notification avait été effectuée, il est exclu que les dispositions du règlement du COAPI en matière de fixation de tarifs, ainsi que les décisions du COAPI portant sur l'application de ces dispositions, puissent remplir les quatre conditions d'exemption.
En effet, la pratique décisionnelle de la Commission, confirmée d'ailleurs par la Cour de justice, montre bien que la fixation collective de prix minimaux est considérée comme une grave infraction aux règles de concurrence du traité et qu'elle ne peut donc pas bénéficier de l'exemption prévue à l'article 85 paragraphe 3.
Même à supposer que la fixation collective de prix minimaux visait à assurer des prestations de qualité, elle n'en constitue pas le moyen approprié en l'espèce.
D'une part, elle n'empêcherait pas que des prestations de qualité médiocre soient fournies impunément et même à des prix supérieurs aux prix minimaux [voir la décision 82/896/CEE de la Commission, (UGAL/BNIC), considérant 69] (2).
D'autre part, la qualité des prestations des API est déjà assurée dans une large mesure par les conditions d'accès à la profession, par l'exclusivité qui leur est accordée quant aux activités et par le standard élevé de valeurs morales qui est propre aux professionnels libéraux.
(42) En outre, dans l'arrêt du 17 janvier 1984, VBBB/VBVB, affaires jointes 43 et 63/82 (1), la Cour de justice a affirmé que, même à supposer que la fixation collective de prix minimaux constituerait une garantie contre une pratique déloyale quelconque, cela ne serait pas une raison suffisante pour soustraire un marché entier à l'application des règles de concurrence du traité.
Le fait que le COAPI ait l'obligation légale de tenir compte des droits des particuliers dans l'exercice des fonctions qui lui sont confiées par la loi [voir au considérant 6, l'article 5 point i) de la loi n° 2/1974], n'est pas non plus suffisant pour conclure que les quatre conditions d'exemption prévues par l'article 85 paragraphe 3 du traité sont remplies. En effet, la disposition en cause ne régit pas spécifiquement les honoraires. Ceux-ci sont visés par l'article 5 point ñ) de la même loi. Or, cette disposition laisse les ordres professionnels entièrement libres de fixer les honoraires minimaux comme ils l'entendent. Le COAPI a, par ailleurs, déclaré que ses tarifs se basent sur une série de facteurs économiques (voir considérant 20).
(43) Les restrictions en cause empêchent les utilisateurs de bénéficier de prestations à des prix plus réduits que les professionnels plus performants pourraient pratiquer et démotivent les API de chercher d'autres formes d'exercice de la profession leur permettant de réduire leurs coûts. Elles ne réservent donc pas un bénéfice équitable aux utilisateurs, n'améliorent pas la distribution des services et ne servent pas à promouvoir le progrès économique ou technique.
B. Non-incidence du cadre juridique national sur l'application des règles de concurrence du traité
(44) Le COAPI ne peut pas exclure sa responsabilité en soutenant que ses comportements en cause découlent des dispositions de la loi n° 2/1974 du 13 février 1974, modifiée par la loi n° 74/1978 du 26 décembre 1978.
La seule obligation légale incombant au COAPI est d'établir un règlement pour son fonctionnement (voir considérant 8). L'article 5 point ñ) de la loi n° 2/1974, en précisant qu'il appartient aux ordres professionnels de « régir les honoraires minimaux des professions », ne constitue pas une obligation en ce sens.
(45) Cette loi ne fixe pas elle-même les tarifs, ni même les critères pour leur fixation, et laisse aux ordres professionnels la responsabilité de le faire.
La concurrence au niveau des prix n'est pas restreinte par la loi elle-même mais elle l'est à la suite des comportements, permis par la loi, d'opérateurs privés réunis au sein de leur organisation professionnelle, comportements qui ne s'inscrivent pas dans l'exercice de la puissance publique.
(46) Le fait que les décisions du COAPI puissent faire l'objet d'un recours de la part des particuliers devant la juridiction administrative ne leur enlève pas le caractère de décisions d'associations d'entreprises.
La Cour a estimé [arrêt du 30 janvier 1985 rendu dans l'affaire 123/83, BNIC/Clair (2)] que « l'article 85 s'applique, selon ses propres termes, à des accords entre entreprises et à des décisions d'associations d'entreprises [ . . . ] le cadre juridique dans lequel s'effectue la conclusion de tels accords et sont prises de telles décisions, ainsi que la qualification juridique donnée à ce cadre par les différents ordres juridiques nationaux sont sans incidence sur l'applicabilité des règles communautaires de la concurrence et notamment de l'article 85 du traité. » Or, les décisions prises par le BNIC devaient être déférées aux juridictions de l'ordre administratif et non pas de l'ordre judiciaire (voir arrêt précité, partie « en fait », point 2.1.2, page 408 du Recueil).
Par ailleurs, le Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) souligne dans ses deux décisions précitées (voir note de bas de page relative au point a) du considérant 31) que certains actes des ordres professionnels peuvent faire l'objet de recours devant la juridiction administrative, cela non pas parce qu'ils constituent des actes administratifs, mais du fait que cette juridiction est mieux à même de comprendre les questions se rapportant à des délégations de pouvoir public. le TDC ajoute que ce qui est décisif pour porter de tels actes devant la juridiction administrative est l'opportunité juridique et que l'on ne peut pas déduire de cette attribution juridictionnelle que les actes des colegios constituent des actes administratifs.
(47) Au surplus, dans son arrêt du 16 novembre 1977 rendu dans l'affaire 13/77 INNO/ATAB (3), la Cour a déclaré que sauf à priver de tout effet utile les articles 85 et suivants, les entreprises ne peuvent échapper à l'application des règles de concurrence du traité du seul fait que leur comportement ait été favorisé par la puissance publique.
(48) À supposer même que la responsabilité de l'État puisse être engagée en l'espèce, cette circonstance pourrait tout au plus avoir pour effet d'atténuer la responsabilité du COAPI eu égard au montant d'une amende mais non pas d'exclure l'application des règles de concurrence à son encontre [voir dans le même sens la position de la Commission dans l'affaire 41/83, arrêt du 20 mars 1985, Italie/Commission, affaire 41/83 (1)]. En effet, même lorsque l'État délègue à une association d'entreprises le pouvoir de fixer les prix à pratiquer par ses membres et se met de ce fait en infraction par rapport à l'article 3 point g), à l'article 5 deuxième alinéa et à l'article 85 du traité, la mise en oeuvre de ce pouvoir par l'association n'est pas soustraite à l'application de l'article 85 du traité.
C. Article 3 paragraphe 1 du règlement n° 17
(49) En vertu de l'article 3 paragraphe 1 du règlement n° 17, si la Commission constate sur demande ou d'office une infraction aux dispositions de l'article 85 paragraphe 1, elle peut obliger par voie de décision les entreprises ou associations d'entreprises intéressées à mettre fin à l'infraction constatée.
Le COAPI n'a pas mis fin aux infractions constatées puisqu'il soutient que ses décisions en matière de fixation de tarifs d'honoraires minimaux ne peuvent pas être déclarées contraires à l'article 85 paragraphe 1 du traité en raison de la nature de corporation de droit public du COAPI et des pouvoirs qui lui sont accordés par la législation nationale. Dans ces conditions, la Commission estime qu'elle doit ordonner de mettre fin aux infractions qui ont été commises,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: