Le marché en cause
(7) Le marché en cause est celui des services de pilotage dans le port de Gênes (Corsica Ferries) (3).
Par ailleurs, les liaisons maritimes intracommunautaires constituent un marché voisin mais distinct qui est affecté par les effets d'un comportement de la corporation des pilotes sur le marché des services de pilotage.
La position dominante
(8) Selon la jurisprudence de la Cour de justice, une entreprise qui bénéficie d'un monopole légal dans une partie substantielle du marché commun peut être considérée comme occupant une position dominante au sens de l'article 86 du traité (arrêt Höfner, du 23 avril 1991, dans l'affaire C-41/90 (4), arrêt ERT, du 18 juin 1991, dans l'affaire C-260/89 (5) et arrêt Port de Gênes, du 10 décembre 1991, dans l'affaire C-179/90 (6).
La corporation des pilotes du port de Gênes est une entreprise au sens de l'article 90 paragraphe 1 du traité qui détient du fait du droit exclusif octroyé par l'article 96 du code de la navigation une position dominante sur le marché des services de pilotage dans le port de Gênes.
La partie substantielle du marché commun
(9) Compte tenu, notamment, du volume du trafic dans ce port et de l'importance que revêt ce dernier au regard de l'ensemble des activités d'importation et d'exportation maritimes dans l'État membre concerné, ce marché peut être considéré comme constituant une partie substantielle du marché commun (arrêt de la Cour Port de Gênes).
L'abus de position dominante
(10) Le système de rabais sur les tarifs de pilotage mis en place par la circulaire n° 5203359 du ministre des transports et de la navigation du 4 septembre 1996 a pour effet d'appliquer à l'égard des différentes compagnies maritimes des conditions inégales à des prestations équivalentes, concernant les manoeuvres à l'entrée, à l'intérieur ou à la sortie du port en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence.
a) Les conditions inégales
(11) Le système de rabais en question repose sur le nombre d'escales hebdomadaires. Le tableau suivant dresse un historique des bénéficiaires de ces rabais.
>TABLE>
La comparaison de ces différents tarifs fait apparaître une certaine constance en ce qui concerne les bénéficiaires des rabais. Tirrenia obtient, quel que soit le tarif considéré, un rabais de 65 %.
b) Les prestations équivalentes
(12) Pour l'entrée, la sortie ou les manoeuvres à l'intérieur du port de Gênes, le service de pilotage est identique pour un type de navire donné (taille, jauge ou tonnage). Le fait que le navire appartienne à une compagnie maritime plutôt qu'à une autre n'a pas d'influence sur la prestation du service de pilotage.
À cet égard, les autorités italiennes dans leur réponse à la lettre de mise en demeure ont indiqué que la dimension du navire, le type de produit transporté et l'utilisation de remorqueurs sont des facteurs importants qui rendent les prestations de pilotage différentes d'un navire à un autre. Mais, le nombre d'escales dans le port est l'élément déterminant pour la prestation du service qui est très réduite dans le cas d'un commandant qui manoeuvre fréquemment dans le port concerné.
La Commission est d'avis que les facteurs mentionnés par les autorités italiennes influent sur la prestation du service de pilotage. C'est d'ailleurs pour cette raison que le tarif prend en compte certains de ces éléments notamment le poids du navire et la distinction entre pétrolier ou autres navires. L'utilisation ou non de remorqueurs peut également influer sur la prestation du service de pilotage mais force est de constater que les rabais incriminés ne sont pas fonction de cet élément. En ce qui concerne l'argument de la prestation réduite, ce point est abordé en détail au considérant 19.
c) Effet sur la concurrence
(13) Sur une liaison comme Gênes-Bastia où Tourship, Moby Lines (Navarma) et Tirrenia entre autres sont en concurrence, ces compagnies bénéficient d'un rabais important sur leurs frais de pilotage pour une prestation équivalente de la part de la corporation des pilotes infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence à toute autre compagnie active ou désirant entrer sur cette ligne.
(14) Les autorités italiennes ont justifié l'instauration d'un tel système par des économies d'échelle qui seraient réalisées en premier lieu en matière de planification et d'affectation des pilotes et en second lieu par une prestation plus réduite de pilotage dans le cas des ferries.
Économies d'échelle liées à la planification
Selon les autorités italiennes, des économies d'échelle importantes seraient réalisées en matière de planification. Les navires de ligne déposent de façon anticipée leurs horaires pour un trimestre auprès de la corporation des pilotes. La corporation est donc en mesure d'évaluer le nombre de prestations nécessaires, le nombre de pilotes minimal par tranche horaire et les horaires auxquels ils travailleront. Ces prévisions permettent une allocation optimale des pilotes en diminuant au maximum les temps d'inactivité. Les navires non réguliers, qui, par nature, n'ont pas d'horaires préfixés, obligent la corporation des pilotes à avoir un nombre supérieur de pilotes ou à instaurer un système de garde.
Les pilotes ont deux activités principales: coordination/organisation des navires et pilotage à bord ou par radio. Pour un navire non régulier, la première fonction occupe 65 % du temps des pilotes alors que pour un navire qui effectue trois escales journalières le temps consacré à ces fonctions serait quasi nul.
Les autorités italiennes dans leurs deux dernières réponses aux demandes de renseignements de la Commission (lettres du 6 novembre 1995 et du 22 février 1996) ont proposé deux méthodes de calcul pour démontrer l'existence d'économies d'échelle, méthodes qui sont étudiées ci-après.
Première méthode: lettre du 6 novembre 1995
(15) Depuis 1973, le chiffre d'affaires annuel d'une station de pilotage, qui détermine le revenu des pilotes, est défini selon la formule suivante:
F = C +>NUM>n>DEN>32 × Qb × N × 12
où
F est le chiffre d'affaires annuel d'une station de pilotage,
C est le coût du service (frais généraux, administratifs, réparations, etc.),
n est le nombre d'heures effectuées par semaine et par pilote,
32 est le nombre d'heures légal par semaine et par pilote,
Qb est le quota de base
Qb = Eb ×>NUM>(100 + Kt)>DEN>100
où
Eb correspond à un revenu minimal garanti par l'État aux pilotes exerçant leur autorité dans les ports italiens
Kt mesure les spécificités (7) de chaque port
N est le nombre de pilotes
Le chiffre d'affaires (F) est l'addition des différents coûts engendrés pour la prestation des services de pilotages (frais généraux, réparations et main d'oeuvre).
Selon les autorités italiennes, le coût du service (C) serait réduit si l'on ne considérait que le trafic régulier qui demande une planification plus réduite:
>TABLE>
Le coefficient (K), qui mesure les spécificités du port, serait en diminution de 12 % puisque le port ne nécessiterait plus un service 24h/24 ni un service en rade.
Le nombre (n) d'heures effectuées par semaine et par pilote serait en diminution de 12 % puisque seul le port commercial demeurerait en activité.
Le chiffre (F) d'affaires annuel s'établirait à 4 005 millions de lires italiennes (ITL) au lieu de 7 954 millions de ITL soit une réduction de 50 %.
Ces 50 % seraient répartis selon le schéma suivant:
- 80 % du trafic bénéficient de 65 % de réduction,
- 20 % du trafic bénéficient de 15 % de réduction.
(16) L'hypothèse de départ du calcul élaboré par les autorités italiennes est erronée. En effet, pour isoler les réductions de coût dues à la nature du trafic (régulier/non régulier), le calcul doit s'effectuer au niveau du trafic constant dans le port et non pas simplement en supprimant le trafic non régulier actuel. C'est pourquoi, les réductions reprises ci-dessus s'expliquent en grande partie par un moindre trafic et non pas par la modification du type de transport (régulier/non régulier). Seuls les coûts relatifs à l'administration et aux communications seraient susceptibles d'engendrer des économies d'échelle lors de la comparaison trafic régulier/non régulier. Ces économies seraient au maximum de l'ordre de 14 % (réduction des coûts d'administration et de communication/total des coûts) et non pas de 65 %. L'économie totale, en reprenant la formule ci-dessus, s'établirait donc entre 15 et 20 %.
Il est intéressant de noter que le calcul compare trafic régulier de passagers et trafic non régulier et non pas trafic engendré par un certain nombre d'escales hebdomadaires et autres. Par conséquent, si le taux de 50 % calculé ci-dessus se justifiait par les économies d'échelle définies par les autorités italiennes, la réduction correspondante devrait s'appliquer au trafic régulier de passagers dans son ensemble.
L'effet d'activité hors et pendant les pics est déjà partiellement pris en compte dans les majorations dues pour des services effectués hors des heures et jours normaux de travail (article 5 du décret).
Deuxième méthode: l'amortissement des coûts fixes. Étude de l'université «Tor vergata» (lettre du 22 février 1996)
(17) Le but de cette étude présentée par les autorités italiennes est de démontrer que le coût de la prestation de services de pilotage pour Tirrenia est bien moindre que celui engendré par la prestation de services de pilotage pour quatre autres compagnies régulières. À cet effet, l'étude compare le coût moyen de la prestation d'une part pour Tirrenia et d'autre part pour les quatre autres compagnies. La différence entre ces deux coûts moyens de prestation représenterait les économies d'échelle réalisées. Le coût moyen de la prestation journalière s'établit pour Tirrenia et pour les quatre compagnies régulières [GNV, Navarma, Compagnie tunisienne de navigation et Tourship (ex-Corsica Ferries)] comme suit:
Hypothèses:
Tirrenia et les quatre compagnies ci-dessus représentent 28,62 % des prestations des pilotes.
Le quota de base mensuel (revenu minimal garanti) généré par le trafic de ces cinq compagnies représente donc 28,62 % du revenu de chaque pilote (Qb × 28,62 %).
Tirrenia a une moyenne de treize escales par jour, les quatre autres compagnies mentionnées ci-dessus prises ensemble ayant neuf escales par jour en moyenne.
Les autres compagnies régulières desservant le port de Gênes (environ vingt-cinq) ne sont pas reprises dans l'échantillon.
Le coût de la prestation journalière (CU) pour la corporation pour les cinq compagnies données (28,62 % de l'activité de la corporation) est fonction du revenu journalier de l'ensemble des vingt et un pilotes. (Qb × >NUM>21>DEN>30) soit la formule:
CU = Qb × 28,62 % × >NUM>21>DEN>30
Le coût moyen de la prestation journalière pour Tirrenia est donc le coût de la prestation journalière pour la corporation divisé par le nombre d'escales journalières (>NUM>CU>DEN>13).
Le coût moyen de la prestation journalière pour le groupe des quatre compagnies s'établit donc à >NUM>CU>DEN>9
, neuf étant le nombre d'escales journalières.
L'écart serait donc l'économie d'échelle réalisée.
(18) De nouveau, le raisonnement est erroné. En effet, d'une part, ce raisonnement signifierait qu'à chaque instant les vingt et un pilotes travaillent uniquement pour Tirrenia. D'autre part, le coût de la prestation est à apprécier par prestation et non pas par groupe de prestation journalière. Ce raisonnement serait fondé si la corporation n'effectuait qu'une prestation pour les treize escales contre une pour neuf escales. Il n'y a aucune raison de considérer qu'une prestation pour un navire de Tirrenia est différente d'une prestation pour un navire de Tourship. Par ailleurs, si la logique retenue dans cette étude était poussée à l'extrême, le coût moyen unitaire calculé de toutes les compagnies sauf Tirrenia serait très inférieur à celui de Tirrenia. Tirrenia serait, par conséquent, la seule à ne pas bénéficier de réductions.
L'étude porte ensuite sur la distribution journalière, mensuelle ou annuelle des escales dans le port de Gênes. Selon l'auteur de l'étude, Tirrenia serait plus régulière que les autres compagnies à la fois au cours de la journée et au cours de l'année. Les réductions seraient donc une prime à la régularité.
Le pilotage étant un service obligatoire, cette approche ne peut être retenue. En effet, on peut concevoir qu'il y ait une tarification heures de pointe/heures creuses ou basse saison/haute saison pour faire face aux problèmes d'allocation des pilotes pendant les périodes de pointe. Cependant, il n'est pas possible de considérer, comme le fait cette étude, que le trafic de Tirrenia est le trafic «normal» et que toutes les autres compagnies engendrent du trafic de pointe. De nouveau, comme dans l'explication précédente, une distinction trafic régulier/non régulier pourrait se justifier pour des raisons d'économies d'échelle liées à la planification.
Prestation réduite
(19) Les autorités italiennes estiment qu'une compagnie maritime effectuant quatre escales par semaine requiert un service de pilotage réduit.
Selon l'étude EU maritime pilotage effectuée par RH& H Consult à la demande de la Commission, tous les États membres, à l'exception de l'Italie, accordent soit un certificat d'exemption de pilotage (agrément ad personam du capitaine) après un certain nombre d'escales dans un port donné, soit une exemption de pilotage pour les navires réguliers de transbordement. Le nombre d'escales demandé pour le certificat d'exemption de pilotage s'échelonne entre six et trente-six selon les États membres et les ports. Ces États membres considèrent donc qu'un capitaine effectuant entre six et trente-six escales par an ne nécessite plus de pilote. On peut donc en tirer la conclusion que les capitaines effectuant ce nombre d'escales requièrent effectivement dans un État membre, qui a rendu le pilotage obligatoire, un service réduit voire nul. À Gênes, il faut quatre escales par semaine (deux cent huit par an) par compagnie pour bénéficier de réductions substantielles. Les réductions sont comptabilisées par compagnie et non pas par capitaine. Un nouveau capitaine d'une compagnie qui possède de nombreux navires donnera droit à une réduction alors que la prestation des pilotes sera complète. Étant donné le nombre de navires des compagnies en cause, les seuils donnant droit à réduction sont sensiblement plus élevés que dans les autres États membres sans qu'il ait été démontré que l'entrée ou la sortie du port de Gênes soit d'une difficulté particulière.
Le 2 septembre 1996, le décret du ministre du transport et de la navigation a prévu que les ferries supérieurs à 15 000 tonnes de jauge brut en service de ligne, avec itinéraires et horaires fixes et fréquences régulières, puissent utiliser les services de pilotage par radio uniquement au départ de la partie du port Porto Vecchio et s'ils ne font pas appel aux services des remorqueurs lorsque le capitaine maîtrise la langue italienne et a effectué à bord du même type de navires dix approches avec un pilote à bord (entrée et sorties du port). Cette possibilité n'est cependant pas offerte à l'entrée du port ou à la sortie des quais autres que Porto Vecchio.
(20) Les différentes études présentées par les autorités italiennes ne montrent pas qu'il existe des économies d'échelle dans la prestation de services de pilotage pour les quatre compagnies bénéficiaires du rabais de 65 % par rapport aux autres compagnies opérant à partir du port de Gênes. Les études montrent, cependant, que le coût de la prestation de services de pilotage pour les compagnies régulières est moins élevé que cette même prestation pour les compagnies non régulières. Cependant, l'économie réalisée pour la prestation de services de pilotage pour l'ensemble des compagnies régulières est loin de représenter 65 % du coût de la prestation. Elle représenterait selon l'étude du 6 novembre 1995 au maximum 20 %. Cette économie devrait donc être équitablement répartie entre toutes les compagnies régulières et non pas uniquement entre les quatre bénéficiaires précités.
Le système actuel, par conséquent, a pour effet d'appliquer à l'égard des différentes compagnies maritimes des conditions inégales à des prestations équivalentes concernant les manoeuvres à l'entrée, à l'intérieur ou à la sortie du port en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence.
(21) Dans leur réponse à la lettre de mise en demeure, les autorités italiennes ont indiqué qu'un opérateur économique même en situation de monopole doit avoir la possibilité de mettre en place une politique incitative pour ses clients les plus importants et de pratiquer ainsi une politique de marketing portuaire.
Selon la jurisprudence de la Cour (8), des comportements commerciaux considérés comme normaux peuvent constituer des abus au sens de l'article 86 du traité s'ils sont le fait d'une entreprise en position dominante.
Une différence de traitement de la part d'une entreprise en position dominante entre ses différents clients doit être justifiée par des raisons objectives.
Le port de Gênes, compte tenu de sa position géographique et du réseau de communications qui y est lié, dispose pour une très grande partie de son trafic d'un monopole naturel, notamment en ce qui concerne le trafic de passagers. Il est le passage obligé pour une compagnie maritime désirant exploiter des liaisons vers les îles de la Méditerranée (Corse, Sicile, Sardaigne).
Les compagnies maritimes n'ont pas d'alternative. Il y a très peu de risque que les compagnies maritimes modifient leurs liaisons maritimes et, par conséquent, changent de port pour répondre à une offre plus intéressante en matière de pilotage d'un port concurrent. Les pilotes ne peuvent, en l'absence de raisons objectives, favoriser certaines compagnies maritimes au détriment d'autres.
L'existence d'économies d'échelle et la protection des fonds marins peuvent, par exemple, être considérées comme des raisons objectives.
Comme expliqué ci-dessus, ces économies d'échelle sont faibles dans le présent cas d'espèce et n'atteignent pas les 65 % de réductions accordées à certaines compagnies maritimes.
Au demeurant, ces réductions ne sont pas assises sur un critère portant sur la protection des fonds marins.
Pour les raisons exposées ci-dessus, le fait pour une entreprise, placée dans la situation de la corporation des pilotes, d'appliquer à l'égard de partenaires commerciaux des conditions inégales à des prestations équivalentes en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence constitue un abus de position dominante au sens de l'article 86 deuxième alinéa point c) du traité.
Dès lors que, dans le présent cas d'espèce, un État membre a approuvé un tel système par voie réglementaire, c'est-à-dire en approuvant formellement les tarifs en cause par voie d'une circulaire, une telle mesure étatique constitue une violation de l'article 90 en liaison avec l'article 86 deuxième alinéa point c) du traité.
La Cour, dans le cadre des anciens tarifs de pilotage dans le port de Gênes, a considéré qu'un État membre enfreint les dispositions des articles 90 et 86 du traité, en approuvant les tarifs arrêtés par l'entreprise lorsqu'il amène celle-ci à exploiter sa position dominante de façon abusive en procédant à l'application aux partenaires commerciaux de conditions inégales pour des prestations équivalentes, au sens de l'article 86 deuxième alinéa point c) du traité (arrêt Corsica Ferries).
Effet sur le commerce entre les États membres
(22) Le système de rabais, tel qu'il est appliqué, grève le prix du transport des transporteurs ne pouvant bénéficier de ce système. En effet, les charges portuaires sont un poste de dépenses important dans les charges d'exploitation d'une compagnie maritime.
Dans son arrêt Corsica Ferries (9), la Cour a reconnu que des pratiques discriminatoires appliquées à des prestations identiques dudit service «sont susceptibles d'affecter le commerce entre États membres en ce qu'elles touchent des entreprises effectuant des transports entre deux États membres.»
Article 90 paragraphe 2
(23) Bien que les autorités italiennes aient indiqué que le service de pilotage avait une forte composante de service public, elles n'ont pas invoqué l'exception prévue à l'article 90 paragraphe 2 du traité pour justifier l'instauration et le maintien du système de rabais. En outre, en l'espèce, l'application des règles de concurrence ne fait pas obstacle à la mission particulière confiée à la corporation des pilotes qui est celle du contrôle et de la sécurité du trafic à l'intérieur du port et de la préservation des fonds marins.
L'exception prévue par l'article 90 paragraphe 2 n'est donc pas d'application.
Conclusion
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que la mesure étatique visée au considérant 1 constitue une infraction à l'article 90 paragraphe 1 du traité en liaison avec l'article 86,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: