MODE D'EMPLOI DE L'ARTICLE 17, PARAGRAPHE 3, DU TUE
SECTION A
1. Dans l'architecture européenne de sécurité qui prend forme, la gestion des crises nécessitera dans une large mesure la participation simultanée de plus d'une organisation, en particulier celle de l'UE, de l'UEO, de l'OTAN, de l'OSCE et des Nations unies. Les relations institutionnelles entre l'UE et l'UEO, établies par le TUE et renforcées par le traité d'Amsterdam, ainsi que l'intensification de la coopération institutionnelle entre l'UEO et l'OTAN, permettent une approche européenne globale de la gestion des crises:
- le traité d'Amsterdam inclut les missions de Petersberg; il énonce que la compétence du Conseil européen en matière d'orientations couvre les questions qui ont des implications dans le domaine de la défense et vaut à l'égard de l'UEO en ce qui concerne les questions pour lesquelles l'UE a recours à l'UEO; il prévoit également l'établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l'UEO, qui donne à l'UE l'accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le cadre des missions de Petersberg, et qui assiste l'UE dans la définition des aspects de sa politique étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense,
- l'édification d'une identité européenne de sécurité et de défense au sein de l'OTAN, confirmée par la décision prise à Madrid(1), permet d'inclure dans cette capacité la possibilité de faire appel aux moyens et capacités de l'Alliance atlantique. L'UEO poursuit le renforcement de ses liaisons opérationnelles avec l'OTAN,
- l'UEO continue de prendre des mesures pour renforcer ses capacités opérationnelles tant dans le cadre des premier et deuxième tirets que pour la conduite d'opérations autonomes.
2. Ces dispositions constituent une application du concept d'institutions étroitement liées se renforçant mutuellement. Leur efficacité est cependant tributaire d'une meilleure coordination des processus de consultation et de décision de chaque organisation. Alors que les modalités de coopération UEO-OTAN pour des opérations dirigées par l'UEO avec des moyens et capacités de l'OTAN sont actuellement à l'étude à l'UEO et à l'OTAN, des experts de l'UE et de l'UEO, tenant compte des modifications agréées à Amsterdam concernant les relations UE-UEO, ont élaboré conjointement l'organigramme, ci joint, afin d'illustrer les différentes étapes du processus de décision à l'UE et à l'UEO et la façon dont elles s'articulent dans le cas d'une crise où l'UE a recours à l'UEO pour élaborer et mettre en oeuvre des décisions et des actions de l'UE ayant des implications dans le domaine de la défense et portant notamment sur les missions de Petersberg. De l'avis général, il serait utile, dans un deuxième temps, de fusionner cet organigramme et ceux qui sont en cours d'élaboration à l'UEO et à l'OTAN concernant la coopération entre ces deux organisations pour des opérations dirigées par l'UEO avec des moyens de l'OTAN.
SECTION B
L'examen de l'organigramme a conduit aux conclusions suivantes.
Généralités
1. Compte tenu des caractéristiques de chaque situation de crise et de la nécessité de favoriser une action très rapide, il paraît difficile d'établir une procédure type pour lier entre eux les processus de décision des deux organisations.
2. L'organigramme joint au présent document offre un modèle d'interaction UE-UEO pour les opérations de gestion de crise découlant de l'article 17, paragraphe 3. Tout en demeurant un simple exemple, cet organigramme devrait fournir des orientations pour l'établissement des interfaces entre l'UE et l'UEO dans une situation de crise particulière.
3. L'UE dispose d'une gamme de politiques et d'instruments applicables aux différents aspects de la gestion d'une crise. Tout au long d'une opération de gestion de crise menée conformément à l'article 17, paragraphe 3, l'UE reste responsable du cadre de la politique générale. Cette responsabilité globale, qui sera encore renforcée par le traité d'Amsterdam, doit apparaître, en tant que de besoin, dans les arrangements visant à améliorer la coopération entre les deux organisations dans les situations de crise.
4. La coopération UE-UEO dans les activités de gestion de crise découlant de l'article 17, paragraphe 3, nécessite l'échange d'informations classifiées, lequel ne sera possible qu'à la condition de satisfaire aux critères de sécurité des deux organisations à cet égard. Les arrangements de sécurité qu'ont conclus les secrétaires généraux des deux organisations faciliteront considérablement la coopération UE-UEO dans le cadre de l'article 17, paragraphe 3.
5. Il a été jugé important de définir les rôles respectifs de l'UE et de l'UEO lors de missions à caractère civilo-militaire.
Phase 1: Émergence et évaluation d'une situation de crise
6. Avant l'apparition d'une situation de crise ou à son début, les Conseils de l'UE et de l'UEO pourront examiner les différents aspects de la situation, de leur propre chef et en fonction de leurs compétences respectives. Compte tenu des moyens d'action plus diversifiés dont dispose l'UE, c'est probablement cette organisation qui fournira l'évaluation la plus complète de la situation et, si besoin est, qui définira dans le détail la voie à suivre pour aborder la crise qui survient. Au cours de ce processus, l'UE demandera à l'UEO de mettre à disposition ses compétences politico-militaires et ses instruments militaires pour le suivi et l'évaluation de la situation, ainsi que pour l'élaboration des aspects militaires d'une approche européenne globale de la crise.
7. Le Conseil de l'UEO pourra aussi prendre l'initiative de saisir le Conseil de l'UE d'une situation de crise et de communiquer à l'UE les résultats des évaluations et les différentes actions envisageables en ce qui concerne son domaine de responsabilité.
8. Les modalités de participation des pays de l'UEO à la préparation, à la planification et à la conduite des opérations UEO sont définies dans les documents pertinents de l'UEO.
9. Avec la mise en place de l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide de la PESC, il convient de prévoir des liens avec la Cellule de planification et le Centre de situation de l'UEO en sus des points de contact existants, afin de faciliter la coopération entre les deux organisations, en particulier au début de la crise.
10. Une fois que les Conseils de l'UE et de l'UEO ont été saisis d'une situation de crise, il faudrait déclencher des mécanismes appropriés destinés aux contacts UEO-UE, qui faciliteraient l'évaluation conjointe de la situation. Dans la plupart des cas, il sera normal et utile que l'UEO contribue à ces évaluations conjointes en effectuant sa propre évaluation de la situation du point de vue militaire, en tenant compte en particulier de la faisabilité d'une opération en termes de moyens et de coûts. L'UE fournira une évaluation globale de la crise. Ces mécanismes pourraient comporter des réunions conjointes au niveau des groupes de travail - ou, le cas échéant, à un niveau plus élevé - ou la mise en place d'un groupe ad hoc composé de représentants des deux organisations. Des réunions ad hoc pourraient être organisées à l'initiative des présidences, chacune d'elles devant proposer le groupe de travail responsable de ce processus. Sous réserve de nouvelles dispositions institutionnelles dans les deux organisations, les groupes aujourd'hui les mieux à même d'accomplir cette mission semblent être le Groupe politico-militaire à l'UEO et les groupes régionaux compétents et/ou le Groupe "Sécurité" à l'UE.
Phase 2: Décision sur l'action à mener et élaboration du plan opérationnel
11. Pour répondre à une demande de l'UE, s'il y a lieu, le Conseil de l'UEO lui fait part de ses conclusions concernant la faisabilité d'une opération et les différentes options envisageables. Le Comité politique (COPOL) et le Comité des représentants permanents (Coreper) préparent la décision du Conseil de l'UE. À ce stade, la tenue de réunions conjointes avec le Conseil permanent de l'UEO pourrait être particulièrement utile. Le Conseil européen peut être saisi et décider de définir des orientations en vue d'assurer que l'UE et l'UEO adoptent toutes deux une approche cohérente face à la crise. Les instances compétentes des deux organisations agissent conformément aux orientations établies. Le Conseil "Affaires générales" de l'UE adopte la décision et le Conseil de l'UEO arrête ensuite, en tenant compte des aspects militaires pertinents, les mesures nécessaires.
12. S'agissant du degré de précision nécessaire, le texte de la décision prise en vertu de l'article 17, paragraphe 3, doit indiquer exactement les objectifs recherchés, sans pour autant définir les modalités de mise en oeuvre de l'opération militaire UEO. La plus grande précision s'imposera lors des préparatifs et contacts initiaux entre l'UE et l'UEO, ce qui facilitera par la suite le dialogue entre elles concernant les modalités à respecter pour conduire et mener à bien l'opération. Un descriptif détaillé des objectifs de la décision prise en vertu de l'article 17, paragraphe 3, facilitera également la conclusion de l'opération.
13. Pour ce qui est de la durée de l'opération, il a été convenu que la décision de l'UE pourrait inclure une clause de réexamen, voire une échéance pour la fin de l'opération, en tenant dûment compte de l'évaluation militaire et opérationnelle fournie par l'UEO et du fait que l'action de l'UEO doit rester souple et pragmatique.
14. Des modalités pratiques plus détaillées pourront être agréées, en termes généraux ou cas par cas, concernant la coopération entre les deux organisations au titre de l'article 17, paragraphe 3. Les modalités relatives à une opération donnée pourront être arrêtées avant ou après la décision prise en vertu de l'article 17, paragraphe 3. Les méthodes de travail conjointes définies au cours de la première phase nécessiteront peut-être une adaptation lors de la deuxième phase.
15. Les deux organisations doivent préciser clairement la situation quant aux points de contact respectivement désignés. Les dispositions existantes (relations entre les présidences, les secrétariats et la Commission européenne) seront tout à fait pertinentes et devraient être exploitées pleinement en cas de crise. Par ailleurs, des points de contact ad hoc pourraient être désignés utilement pour chaque cas particulier afin de permettre, le cas échéant, une grande diversité d'interventions fondées sur l'article 17, paragraphe 3, en tenant dûment compte des règles propres à chaque organisation en matière de représentation extérieure et de son processus interne de prise de décision. Ces contacts pourraient inclure le secrétariat et la cellule de planification de l'UEO, l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide de la PESC et, suivant la nature de l'opération, la Commission européenne. Les dispositions devront faire en sorte que ces différents interlocuteurs soient habilités à servir d'interface entre l'UE et l'UEO.
Phase 3: Exécution, suivi et fin de l'opération
16. Il a été souligné que l'UE et l'UEO devaient pouvoir, pendant toute la phase d'exécution de l'opération, avoir des échanges d'informations complets et tenir des consultations approfondies. Les modalités de ces échanges doivent être énoncées dans des dispositions pratiques agréées par les deux organisations, comme indiqué pour la phase 2. Elles pourront prévoir notamment un niveau de coordination à Bruxelles (par exemple dans le cadre du groupe ad hoc, si nécessaire) et sur le terrain. Suivant la nature de l'opération, un poste de commandement adapté à la contribution et à la présence des deux organisations pourra s'avérer nécessaire, en particulier dans le cas d'opérations humanitaires ou non militaires. Dans d'autres cas, on pourra envisager l'intégration d'un représentant de l'UE dans l'état-major de la force, par exemple pour assurer la liaison ou accomplir certaines tâches particulières. Il est cependant essentiel, pour assurer le succès de l'opération, de définir clairement les responsabilités et de préserver l'unité de commandement. Il importe en particulier de respecter la nécessité, pour le commandant de l'opération, d'avoir une chaîne de commandement unique aboutissant au Conseil permanent de l'UEO.
17. Toute modification importante du contexte politique global prévu dans la décision prise en vertu de l'article 17, paragraphe 3, nécessitera, en principe, une nouvelle décision du Conseil de l'UE ainsi que des décisions complémentaires de l'UEO.
18. Le cadre institutionnel (UE-UEO) d'une opération menée en application d'une décision de l'UE fondée sur l'article 17, paragraphe 3, ne peut subsister au-delà de la période pour laquelle l'UE juge cette action nécessaire et a recours à l'UEO à cette fin; l'opération militaire ne devrait pas être maintenue plus longtemps que l'UEO ne l'estime faisable d'un point de vue militaire.
Les délibérations relatives à la cessation de l'opération, dans le cadre d'un plan de retrait préétabli ou en réaction à une situation nouvelle, peuvent être engagées à l'initiative de l'une ou l'autre organisation et doivent s'accompagner de consultations UE-UEO (y compris de réunions conjointes, si nécessaire), en vue de dégager un point de vue commun sur le bien-fondé et les conditions de la cessation.
Bien qu'il appartienne au Conseil de l'UE de décider de mettre fin à l'exécution d'une action relevant de l'article 17, paragraphe 3, il incombe à l'UEO de décider de la stratégie de retrait pour l'opération militaire qui l'accompagne et de sa mise en oeuvre, à la suite du Conseil de l'UE.
(1) Déclaration sur la sécurité et la coopération euro-atlantique publiée par les chefs d'État et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord tenue à Madrid le 8 juillet 1997.
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