(12) L'article 86, paragraphe 1, du traité dispose que les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du traité, notamment aux règles relatives à la concurrence. PI est une entreprise publique au sens de l'article 86, paragraphe 1, car elle est détenue à 100 % par l'État italien. En outre, l'État a accordé à PI des droits exclusifs sur la base de l'article 4 du décret.
(13) L'article 86, paragraphe 1, du traité interdit aux États membres de mettre, par des mesures législatives, réglementaires ou administratives, les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs dans une situation dans laquelle ces entreprises ne pourraient pas se placer elles-mêmes par des comportements autonomes sans violer l'article 82(7). En conséquence, lorsque la Commission recense une mesure étatique, qui est édictée ou maintenue en violation de l'article 86, paragraphe 1, en liaison avec l'article 82, l'article 86, paragraphe 3, l'autorise à adresser "les décisions appropriées aux États membres".
(14) Il découle du libellé de l'article 86, paragraphe 3, du traité et de l'économie de l'ensemble des dispositions de cet article que la Commission peut prendre toutes les mesures qu'elle estime nécessaires pour garantir l'application des règles de concurrence(8). La Commission jouit d'un pouvoir de discrétion pour apprécier l'opportunité d'agir contre un État membre sur le fondement de l'article 226 ou de l'article 86, paragraphe 3, du traité(9). En conséquence, si la Commission le juge nécessaire pour garantir l'application des règles de concurrence, elle peut agir sur la base de l'article 86, paragraphe 3, au lieu de l'article 226(10). Le gouvernement italien ne peut donc faire valoir que l'action engagée par la Commission concernant l'article 4, paragraphe 4, aurait dû se fonder sur l'article 226 uniquement et que cette procédure est une Lex specialis par rapport à la procédure prévue par l'article 86, paragraphe 3.
(15) En outre, les procédures engagées en vertu de l'article 86, paragraphe 3, du traité garantissent pleinement les droits de la défense des États membres(11). Les procédures sont ouvertes par l'envoi d'une lettre de mise en demeure à l'État membre concerné, qui a la possibilité de présenter son point de vue dans un délai de deux mois. La Commission n'est autorisée à arrêter la décision prévue à l'article 86, paragraphe 3, qu'après avoir examiné les observations présentées par les États membres dans ce délail(12). De plus, sans qu'elle ne soit nullement tenue juridiquement de le faire, la Commission a, dans la présente affaire, prolongé à maintes reprises ce délai de deux mois afin de donner, tant à PI qu'au gouvernement italien, des occasions supplémentaires de faire connaître leurs arguments. Enfin, la légalité de la décision de la Commission est soumise au contrôle des juridictions communautaires. Le contrôle de toutes les mesures prises par la Commission en application de l'article 86, paragraphe 3, par les juridictions communautaires, garantit l'équilibre entre les institutions. Contrairement à l'avis du gouvernement italien, les procédures en vertu de l'article 86, paragraphe 3, ne faussent pas l'équilibre institutionnel entre les États membres, le Conseil et la Commission.
A. Marchés en cause
(16) Les marchés en cause dans la présente affaire sont au nombre de deux: 1) les remises non traditionnelles, c'est-à-dire les remises garanties à une date ou à une heure prédéterminées dont il est question ci-dessus et 2) les remises traditionnelles, qui sont régies par des objectifs en termes de délai mais ne fournissent aucune certitude ni garantie quant à la date ou à l'heure exactes de la remise.
(17) Les remises garanties à une date ou à une heure prédéterminées diffèrent des remises traditionnelles par: 1) leurs caractéristiques et 2) les besoins auxquels elles répondent:
1) la remise traditionnelle n'offre aucune garantie en ce qui concerne le jour ou l'heure auxquels l'envoi de correspondance est livré(13). Elle est régie par des objectifs généraux en termes de délai qui ne spécifient jamais le jour ni l'heure exacts de la remise. Le service de remise traditionnelle n'offre aucune garantie quant à la date ou à l'heure précises auxquelles l'envoi est livré;
2) le service de remise traditionnelle n'est pas à même de répondre à la demande de remise garantie à une date ou à une heure prédéterminées décrite ci-dessus. Les deux services ne sont pas interchangeables. Comme il est indiqué plus haut, la remise à une date ou à une heure prédéterminées répond à une demande particulière de la clientèle d'affaires qui, pour un certain nombre d'envois de correspondance pour lesquels le facteur temps est crucial, exige que la remise soit effectuée à une date ou à une heure précises. Le service de remise traditionnelle répond, pour sa part, à la demande générale du public. Il s'adresse à une clientèle pour laquelle le jour ou l'heure exacts auxquels l'envoi est livré importent peu(14).
(18) Comme la remise à une date ou à une heure prédéterminées implique des prestations différentes et satisfait des besoins différents, PI ne peut prétendre que ce service ne représente qu'une simple "évolution" ou "adaptation" du service de remise traditionnelle(15). En outre, contrairement à ce que soutient le gouvernement italien, le critère de la "plate-forme" sur laquelle le courrier est produit n'a pas été utilisé pour définir le marché. La distinction entre remise traditionnelle et remise à une date ou à une heure prédéterminées est opérée sur la base des caractéristiques qui différencient ces deux services et des besoins différents auxquels ils répondent et elle est donc sans rapport avec la question de savoir si le courrier a été collecté et transporté physiquement ou électroniquement. C'est donc à tort que le gouvernement italien et PI font valoir que la définition du marché en cause donnée par la Commission se fonde sur le mode de production du courrier.
(19) Selon PI, il n'existerait pas de demande réelle pour des services de remise à date ou heure prédéterminées(16). Toutefois, les opérateurs privés ont mis en place l'infrastructure nécessaire pour fournir les services du courrier électronique hybride avec remise à une date ou à une heure prédéterminées. Cela démontre que ces opérateurs considèrent qu'il y a une clientèle pour des services de remise à une date ou à une heure prédéterminées. En outre, le fait que les banques et les compagnies d'assurance puissent attacher plus d'importance au facteur prix qu'au facteur temps pour leurs envois consistant en lettres types(17) n'affecte en rien le fait qu'elles sont sensibles au facteur temps pour les envois spécifiques mentionnés ci-dessus.
(20) Enfin, la remise à une date ou à une heure prédéterminées se différencie également de la remise "sur rendez-vous" que PI déclare offrir dans le cadre de son service "Postacelere"(18). PI décrit ce service comme une remise ad hoc d'envois particuliers, en dehors de la tournée régulière du facteur(19). Selon PI, une fois que l'envoi est arrivé au centre de distribution, le facteur prend contact avec le destinataire pour convenir d'une date et d'une heure de remise(20). Il apparaît que ce service diffère fondamentalement du service de remise garantie à une date ou à une heure prédéterminées à plusieurs égards:
- le postier ne fixe un rendez-vous qu'une fois que l'envoi est arrivé au centre de distribution. La remise ad hoc est sans incidence sur le fait que le service est régi, comme pour les autres services de PI indiqués ci-dessus, par des objectifs en termes de délai de remise et non par une garantie de remise à la date ou à l'heure prédéterminées. Un régime ne fixant que des objectifs non contraignants pour le délai de remise diffère fondamentalement d'une garantie que l'envoi sera remis à une date ou une heure prédéterminées(21),
- le paiement du service "Postacelere" n'est pas subordonné à l'accomplissement de la remise à une date ou à une heure précises. Aucun service de remise traditionnelle en Europe, y compris en Italie, ne subordonne le paiement à l'accomplissement de la remise à une date ou à une heure prédéterminées.
(21) À la lumière de ce qui précède, les services de remise non traditionnelle se singularisent par la remise à une date ou à une heure prédéterminées, qui fait l'objet d'une garantie contractuelle. Ils constituent un marché distinct du service de remise traditionnelle, qui ne prévoit pas la remise à une date ou à une heure prédéterminées et ne fournit aucune garantie en ce sens. Compte tenu de cette différence marquée entre les services non traditionnels et les services traditionnels, PI ne peut prétendre que les opérateurs privés offrent la remise à une date ou à une heure prédéterminées comme un "camouflage" pour fournir des services traditionnels(22).
B. Dimension géographique des marchés en cause
(22) Le marché géographique en cause est constitué par l'Italie. Le monopole général sur la poste aux lettres, y compris sur la phase de remise du service de courrier électronique hybride réservée par l'article 4, paragraphe 4, du décret de 1999, couvre l'ensemble du territoire italien.
C. Position dominante
(23) L'article 4 du décret confère à l'opérateur postal public un droit exclusif couvrant l'ensemble du territoire italien. Le bénéficiaire de ce droit détient par conséquent une position dominante en ce qui concerne le service couvert par l'exclusivité. Selon la jurisprudence de la Cour, une entreprise qui bénéficie d'un monopole légal sur un marché donné peut être considérée comme occupant une position dominante sur ce marché au sens de l'article 82 du traité(23). En outre, le territoire d'un État membre auquel ce monopole s'étend est susceptible de constituer une partie substantielle du marché commun(24).
D. Abus de position dominante
(24) Selon la Cour, il y a abus au sens de l'article 82 lorsque, sans que cela soit objectivement nécessaire, une entreprise bénéficiant d'une position dominante sur un marché donné se réserve d'autres activités sur des marchés voisins, mais séparés(25), alors que ces activités pourraient également être exercées par une autre entreprise dans le cadre de ses activités sur ce marché voisin mais séparé(26).
(25) En ce qui concerne l'application combinée des articles 86 et 82 du traité, la Cour a estimé que l'extension, par voie de mesure étatique, d'un monopole à un marché voisin et concurrentiel, sans justification objective, est prohibée comme telle par l'article 82 en relation à l'article 86, paragraphe 1(27).
(26) PI déclare qu'elle n'offre, pour l'instant, pas de services de remise à date ou à heure prédéterminées(28). Toutefois, une mesure étatique qui réserve un marché voisin mais distinct contrevient à l'article 86, paragraphe 1, en liaison avec l'article 82, que le gestionnaire public soit ou non déjà opérationnel sur ce marché distinct:
- dans la mesure où l'extension du domaine réservé pour y inclure les services de remise à une date ou à une heure prédéterminée, amène PI à offrir des services de remise à une date ou à une heure prédéterminées, l'article 4, paragraphe 4, risque d'étendre sa position dominante à ce marché voisin mais distinct,
- dans la mesure où PI n'offre pas des services de remise à une date ou à une heure prédéterminées, l'article 4, paragraphe 4, amène ledit opérateur, par le simple exercice de son droit exclusif, à restreindre la fourniture du service en question, les opérateurs privés étant empêchés de satisfaire la demande de remise garantie à une date ou à une heure prédéterminées(29).
(27) La question de savoir si la phase de remise du service de courrier électronique hybride était ou non ouverte à la concurrence avant l'entrée en vigueur de l'article 4, paragraphe 4, n'entre pas non plus en ligne de compte. Même si cette phase était réservée avant l'entrée en vigueur de ladite disposition, ce qui n'est pas confirmé par la réglementation italienne pertinente susvisée, l'article 4, paragraphe 4, serait néanmoins contraire à l'article 86 en liaison avec l'article 82, étant donné que l'article 86, paragraphe 1, interdit également le maintien d'une mesure étatique contraire à l'article 82.
(28) En ce qui concerne l'argument du gouvernement italien que l'extension du monopole est objectivement justifié en vue de la sauvegarde de l'équilibre financier de PI, référence est faite aux paragraphes relatifs à l'article 86, paragraphe 2, mentionné ci-dessous.
E. Effet sur le commerce entre États membres
(29) La responsabilité d'un État membre n'est engagée en vertu de l'article 86, paragraphe 1, et de l'article 82 du traité que lorsque l'abus est susceptible d'affecter le commerce entre États membres. Un tel effet existe en l'espèce étant donné que l'exclusion de la concurrence sur un marché distinct et séparé du secteur réservé empêche les entreprises établies dans d'autres États membres, qui ont une expérience considérable dans l'offre de remise à date ou à heure prédéterminées, d'étendre leur activité à l'Italie.
F. Article 86, paragraphe 2, du traité
(30) Conformément à l'article 86, paragraphe 2, du traité, les règles du traité, et en particulier les règles de concurrence, s'appliquent à l'opérateur postal historique chargé d'un service d'intérêt économique général, à moins que leur application ne fasse obstacle à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui lui a été impartie. Il incombe à l'État membre de prouver que l'application des règles de concurrence produirait un tel effet. Pour les raisons suivantes, le gouvernement italien et PI ne peuvent prétendre: 1) ni que la concurrence en ce qui concerne la remise garantie à date ou heure prédéterminées compromettrait l'équilibre financier de PI(30), ni 2) que l'ouverture du service en question à des opérateurs privés reviendrait à "écrémer" les revenus de l'opérateur public(31):
- d'abord, comme il est indiqué ci-dessus, PI n'offre pour l'instant pas de remise garantie à une date ou à une heure prédéterminées parmi ses services postaux(32). PI ne pâtirait par conséquent d'aucun manque à gagner sur ce marché. De plus, afin d'être en mesure d'offrir des services de remise à une date ou à une heure prédéterminées, PI devrait réorganiser complètement ses activités de tri et de remise. Cela rend l'entrée de PI sur ce marché peu probable à court et à moyen terme. De toute façon, les recettes supplémentaires que PI pourrait réaliser en offrant des services hautement spécialisés resteraient marginales par rapport à son déficit,
- ensuite, la remise à date ou à heure prédéterminées répond à une demande très particulière qui ne concerne que des envois de correspondance pour lesquels le facteur temps est crucial. La remise de ces envois constitue un nouveau service qui génère un accroissement du volume total de correspondance. Pour cette raison, les envois pour lesquels le facteur temps est crucial ne remplacent ni ne détournent une partie de la demande d'envois traditionnels (réservés). Par conséquent, ces services ne diminueront ni le volume ni les recettes obtenues par PI dans le secteur réservé,
- enfin, l'infrastructure de distribution des opérateurs privés couvre déjà le territoire de plusieurs régions d'Italie, atteignant un taux cumulé de couverture à l'échelle nationale de 40 %. On ne peut donc pas considérer que le service qu'ils offrent se limite aux routes postales urbaines rentables et laisse à PI les routes rurales qui ne le sont pas.
III. CONCLUSION
(31) À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que l'Italie, en excluant la concurrence pour la phase de remise à une date ou à une heure prédéterminées du service de courrier électronique hybride, enfreint l'article 86, paragraphe 1, en liaison avec l'article 82 du traité. Étant donné qu'aucun État membre excepté l'Italie n'a adopté une disposition similaire à l'article 4, paragraphe 4, du décret, qui réserve expressément la phase de remise du service de courrier électronique hybride, quelles que soient les prestations offertes dans cette phase, la Commission doit adopter une décision concernant seulement l'Italie,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: