Décision de la Commission du 3 mai 2005 concernant le régime d'aide «Enterprise Capital Funds» que le Royaume-Uni envisage de mettre à exécution [notifiée sous le numéro C(2005) 1144] (Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (2006/250/CE)

1. Par lettre du 25 novembre 2003, enregistrée à la Commission le 26 novembre 2003, les autorités britanniques ont notifié, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du Traité CE, la mesure susmentionnée à la Commission.

2. Par lettre référencée D/58191 du 19 décembre 2003, la Commission a demandé des renseignements supplémentaires concernant la mesure susmentionnée.

3. Les autorités britanniques ont communiqué ces renseignements par lettres du 30 janvier 2004 et du 19 mars 2004, enregistrées respectivement à la Commission le 3 février 2004 et le 25 mars 2004.

4. Par lettre du 7 mai 2004, la Commission a notifié au Royaume-Uni sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du Traité CE, à l'égard de cette mesure.

5. La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure en cause.

6. Par lettre du 11 juin 2004, enregistrée à la Commission le 16 juin 2004, le Royaume-Uni a transmis sa réponse à la décision de la Commission d'ouvrir la procédure.

7. La Commission a reçu des observations de 20 parties intéressées:

(a) par lettre du 20 septembre 2004, enregistrée à la Commission le 23 septembre 2004;

(b) par lettre du 9 septembre 2004, enregistrée à la Commission le 28 septembre 2004;

(c) par lettre du 22 septembre 2004, enregistrée à la Commission le 29 septembre 2004;

(d) par lettre du 1er octobre 2004, enregistrée à la Commission le 4 octobre 2004;

(e) par lettre du 6 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(f) par lettre du 6 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(g) par lettre du 7 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(h) par lettre du 6 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 7 octobre 2004;

(i) par lettre du 7 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(j) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(k) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(l) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(m) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(n) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le même jour;

(o) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la commission le 11 octobre 2004;

(p) par lettre du 6 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 11 octobre 2004

(q) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 11 octobre 2004;

(r) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 11 octobre 2004;

(s) par lettre du 7 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 11 octobre 2004;

(t) par lettre du 8 octobre 2004, enregistrée à la Commission le 12 octobre 2004.

8. Par lettre référencée D/57629 du 25 octobre 2004, la Commission a transmis ces observations au Royaume-Uni lui donnant ainsi la possibilité de les commenter.

9. La Commission a reçu les commentaires du Royaume-Uni sur les observations des parties intéressées par lettre du 23 novembre 2004, enregistrée à la Commission le 24 novembre 2004.

10. L'objectif de cette mesure est d'augmenter le volume des fonds propres destinés aux petites et moyennes entreprises (PME) du Royaume-Uni à la recherche de financements sous la forme d'apport de fonds propres compris entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

11. La mesure permettra de fournir un financement aux Enterprise Capital Funds (ECF) (Fonds de capital-investissement pour les entreprises) agréés. Le financement, les intérêts sur ce financement et la part des bénéfices seront remboursés par chaque ECF.

12. Les ECF seront tenus de financer des petites et moyennes entreprises par fonds propres ou quasi-fonds propres.

13. La base juridique du régime est l'article 8 du « Industrial Development Assistance Act 1982 ».

14. Le financement accordé aux ECF étant remboursable, la mesure est censée s'autofinancer à moyen terme.

15. Dans sa phase initiale, le Royaume-Uni a alloué un crédit de 44 millions de GBP (63,8 millions d'euros) pour couvrir le coût de cash-flow du financement initial.

16. Le Royaume-Uni demande l'autorisation du régime pour une période de dix ans.

17. Le ministère britannique du commerce et de l'industrie (Department of Trade and Industry – DTI) sera responsable du régime via le Service des petites entreprises (Small Business Service – SBS), l'organe de mise en œuvre.

18. Le SBS supervisera la procédure d'agrément des ECF.

19. Le SBS surveillera les activités d'investissement réalisées par les ECF, sans exercer pour autant de contrôle direct sur les décisions d'investissement individuelles des ECF.

20. Le SBS s'assurera en outre que chaque ECF respecte son plan d'exploitation et adhère aux conditions de l'offre telle qu'elle a été retenue.

21. Le régime est destiné uniquement aux petites et moyennes entreprises non cotées du Royaume-Uni.

22. Les entreprises en difficulté au sens des «Lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté» en sont exclues.

23. Les ECF n'investiront pas dans les secteurs sensibles soumis à des restrictions en matière d'aides d'État ni dans les secteurs auxquels la communication de la Commission sur les aides d'État et le capital-investissement n'est pas applicable. Les secteurs à risques faibles, notamment les sociétés immobilières, foncières, financières et d'investissement, ou les sociétés de crédit-bail ne sont pas éligibles aux investissements dans le cadre de ce régime.

24. Les ECF ne doivent pas non plus investir dans d'autres ECF.

25. Le montant des investissements des ECF dans les PME bénéficiaires sera compris entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) par tour de table de financement.

26. Les investissements supplémentaires supérieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) dans des PME bénéficiaires ne sont pas autorisés lorsque l'ECF investit à des conditions moins avantageuses que celles pratiquées par d'autres investisseurs commerciaux.

27. Les investissements de suivi seront autorisés dans la mesure où la totalité des fonds propres que la PME bénéficiaire a obtenus par le biais des ECF ou d'autres investisseurs en capitaux propres ne dépassent pas 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

28. Dans des cas exceptionnels, au terme d'une période d'au moins six mois à compter de la date de l'investissement initial de l'ECF dans une PME bénéficiaire, des investissements de suivi supérieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) seront également autorisés, lorsque les circonstances l'exigent, afin d'éviter la dilution du capital. Ces investissements de suivi seront plafonnés à 10 % des capitaux qu'une ECF peut investir dans une seule et même PME.

29. Les ECF établis dans le cadre de cette mesure combineront fonds publics et fonds privés pour les investissements en faveur des PME.

30. Au terme d'une procédure d'agrément en vue d'obtenir le statut d'ECF, les ECF pourront bénéficier d'un financement public à un taux d'intérêt correspondant au taux des bons du trésor à dix ans ou proche de celui-ci.

31. La limite maximale du financement public accordé aux ECF agréés sera fixée au double des capitaux privés levés par le fonds.

32. Le financement, les intérêts sur ce financement et la part des bénéfices correspondant à la contribution publique doivent être remboursés par les ECF, ce qui permettra au régime de s'autofinancer à moyen terme.

33. Les montants exacts du financement public, la répartition des bénéfices et la hiérarchisation des remboursements seront établis par le biais de procédures d'appel d'offres ouvertes à la concurrence, afin de réduire au maximum le soutien public.

34. Grâce à la publication du régime dans le Journal officiel de l'Union européenne et dans la presse spécialisée, les invitations ouvertes à soumissionner permettront de limiter l'aide publique au minimum indispensable pour atteindre l'objectif recherché.

35. Pour obtenir l'agrément ECF, les fonds potentiels devront préciser le montant de financement public requis (dont le plafond correspond au double des capitaux privés), la répartition des bénéfices entre investisseurs publics et privés, ainsi que la hiérarchisation des remboursements sur:

(a) les intérêts sur le financement;

(b) le financement;

(c) les capitaux privés;

(d) la répartition des bénéfices.

36. Les opérateurs d'ECF potentiels soumettront un plan d'exploitation solide comprenant notamment:

(a) les gestionnaires envisagés, leur expérience pertinente et la preuve qu'ils possèdent les compétences requises pour gérer efficacement un ECF;

(b) le montant des capitaux privés à lever et les sources de capitaux envisagées;

(c) la preuve de l'intérêt des investisseurs pour le plan d'exploitation envisagé pour l'ECF;

(d) la stratégie d'investissement envisagée pour l'ECF, notamment la part du fonds qu'il est prévu d'investir dans des entreprises en phase de création ou de post-création;

(e) les modalités de remboursement, notamment la hiérarchisation des remboursements du financement, les intérêts sur ce financement, la répartition des bénéfices, ainsi que la part publique des bénéfices.

37. Les ECF seront tenus de se conformer aux lignes directrices relatives aux normes comptables de la British Venture Capital Association (BVCA).

38. Les offres où le financement public est exposé à un plus grand risque que les capitaux privés ne seront pas retenues.

39. Les investisseurs privés qui investissent dans les ECF peuvent être davantage exposés au risque de baisse que les investisseurs publics, ce qui permettra d'éviter l'influence des aléas moraux sur les décisions des opérateurs d'ECF et de garantir des pratiques commerciales optimales dans le fonctionnement et la prise de décisions des ECF.

40. Une fois qu'un ECF aura obtenu des engagements pour le niveau de capitaux privés convenu, il sera habilité à procéder à un appel de fonds publics.

41. Chaque ECF sera libre de procéder à un appel de fonds à hauteur du montant qu'il souhaite, pour autant qu'il respecte la limite générale imposée par le ratio de financement maximum convenu au moment où l'ECF reçoit son agrément.

42. À tout moment, le financement maximum autorisé sera déterminé par l'application de ce ratio au montant des capitaux privés déjà appelés et versés au fonds.

43. Un ratio de financement maximum de 2 à 1 (le financement public sera plafonné à deux fois les capitaux privés) s'appliquera à tous les ECF.

44. Dans sa communication sur les aides d'État et le capital-investissement (ci-après «la communication»), la Commission a reconnu que le financement public de mesures de capital-investissement avait un rôle à jouer limité à pallier les défaillances identifiables du marché.

45. Cette communication constate que l’accès des PME aux capitaux est entravé par des facteurs spécifiques, comme les imperfections ou asymétries de l’information et les coûts de transaction élevés, qui peuvent provoquer des défaillances du marché et justifier ainsi les aides d’État.

46. La communication précise ensuite qu'il n'y a pas d'indice de défaillance générale du marché du capital-investissement dans la Communauté, mais qu’il existe plutôt des failles dans ce marché pour certains types d’investissements, à certains stades de l’existence des entreprises, ainsi que des difficultés particulières dans les régions pouvant bénéficier d'aides en application de l'article 87, paragraphe 3, points a) et c) («régions assistées») du Traité CE.

47. La communication indique alors que, d’une manière générale, la Commission exigera que la preuve de l'existence d'une défaillance du marché soit apportée avant d'autoriser des mesures de capital-investissement.

48. La Commission est cependant disposée à accepter l’existence d’une défaillance du marché sans exiger de preuves supplémentaires pour autant que chaque tranche de financement en faveur d'une entreprise au titre de mesures de capital-investissement, elles-mêmes totalement ou partiellement financées par des aides d'État, ne dépasse pas 500 000 euros dans les régions non assistées, 750 000 euros dans les régions assistées en application de l'article 87, paragraphe 3, point c), ou encore 1 million d'euros dans les régions assistées en application de l'article 87, paragraphe 3, point a), du Traité CE.

49. Il s’ensuit que dans les cas où ces tranches sont dépassées, la Commission exigera que des preuves attestant que la mesure de capital-investissement envisagée est bien justifiée par une défaillance du marché soient apportées avant d’évaluer la compatibilité de la mesure sur la base d’une série de critères positifs et négatifs exposés au point VIII.3 de sa communication.

50. Le régime «Enterprise Capital Funds» envisagé par le Royaume-Uni prévoit de verser à des PME du Royaume-Uni des montants de capital-investissement compris entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) par tranche d’investissement.

51. Selon la «Carte des aides à finalité régionale 2000–2006» applicable au Royaume-Uni, le Royaume-Uni consiste en régions actuellement considérées comme régions assistées relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a) ou de l'article 87, paragraphe 3, point c), du Traité CE, ainsi qu'en régions non assistées.

52. Conformément aux dispositions du point VI.5 de sa communication, la Commission serait ainsi disposée à accepter l’existence d’une défaillance du marché sans que des preuves supplémentaires soient fournies si les apports en capital-investissement aux PME du Royaume-Uni totalement ou partiellement financés par des aides d’État sont limités à un montant maximum d'un million d'euros dans les régions assistées relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), du Traité CE, de 750 000 euros dans les régions assistées relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a), du Traité CE et de 500 000 euros dans les régions non assistées.

53. Conformément à cette communication, pour les financements de capital-risque envisagés dans le cadre du régime «Enterprise Capital Funds» au-delà des plafonds susmentionnés, le Royaume-Uni devra prouver l'existence d'une défaillance du marché.

54. Pour démontrer l'existence d'une défaillance du marché, le Royaume-Uni a présenté deux études qui arrivent à la conclusion qu'il existe un déficit dans l'apport de capital-risque aux PME aux Royaume-Uni pour les tranches situées entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros). Les raisons suivantes sont avancées:

(a) Il existe un déficit de financement de la croissance par apport de fonds propres au Royaume-Uni, situation persistante depuis au moins 1999, comme le montre l'enquête de 2003 sur le Royaume-Uni:

i. Bien que la plupart des entreprises du Royaume-Uni aient bénéficié d'un meilleur accès aux financements, en particulier aux financements par l'emprunt, les petites entreprises à fort potentiel de croissance éprouvent toujours des difficultés à attirer des investissements par apport de fonds propres. Tout dépend de la capacité des bonnes fées des affaires à leur fournir un soutien financier suffisant et de la volonté des investisseurs professionnels en capital-risque à supporter les frais relativement plus élevés qu'impliquent les investissements dans les PME.

ii. Un niveau de demande plus élevé pour des financements par apport de fonds propres que celui actuellement satisfait par les seuls investisseurs professionnels. Si l'accès aux financements par apport de fonds propres était amélioré, notamment pour les tranches concernées par le déficit de fonds propres, il en résulterait globalement une meilleure prise de conscience et les entreprises seraient alors plus enclines à recourir à des sources externes pour financer leur croissance.

(b) Mise en évidence qualitative de l'existence de déficits dans le financement des petites entreprises et des entreprises à fort potentiel de croissance. Ce sont surtout les entreprises nécessitant des investissements initiaux variant approximativement entre 250 000 GBP et 2 millions de GBP (357 000 euros et 2,9 millions d'euros) qui seraient handicapées par ce déficit de fonds propres.

(i) Les restrictions de capitaux existent en effet dans l'économie britannique et affectent plus particulièrement les PME en phase de démarrage à la recherche de financements externes de faibles montants, mais également par la suite pour financer leur croissance et leur développement. L'offre de financements externes, notamment les sources de fonds propres émanant d'investisseurs professionnels, s'avère particulièrement problématique sous un certain seuil d'investissement de l'ordre de 1,5 à 2 millions de GBP (2,17 millions à 2,9 millions d'euros).

(ii) La majorité des pourvoyeurs de fonds propres professionnels du Royaume-Uni ne sont pas intéressés par les investissements inférieurs à 3 millions de GBP (4,35 millions d'euros). Alors que les tranches de financement plus modestes auxquelles accèdent les entreprises par le biais d'investisseurs non professionnels/de bonnes fées des affaires et dans le cadre de régimes d'aide publics/privés tels que les fonds régionaux de capital-risque contribuent à satisfaire la demande de financements d'un montant inférieur à 500 000 GBP (725 000 euros), le Royaume-Uni ne dispose encore d'aucun système offrant des financements «à plusieurs niveaux» ou «à échelle mobile» aux entreprises attrayantes mais limitées faute de capitaux.

(iii) On constate également que le déficit n'a cessé d'augmenter au fil du temps, en partie en raison du succès des investisseurs privés qui se sont tournés vers des investissements plus importants. On estime que ce déficit devrait s'amplifier étant donné que les problèmes de coûts fixes inciteront les entreprises professionnelles de capital-risque à augmenter à la fois le volume de leurs fonds et le volume minimum acceptable par opération d'investissement.

55. Par lettre du 7 mai 2004, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du Traité CE, concernant le régime «Enterprise Capital Funds».

56. Dans cette lettre, la Commission doute que les arguments présentés par le Royaume-Uni pour démontrer l'existence d'une défaillance du marché suffisent à justifier l'octroi de tranches de capital-investissement dépassant nettement le maximum autorisé par la communication.

57. La Commission a en outre estimé qu'une analyse plus approfondie de la question s'imposait. Il était souhaitable qu'elle intègre également les observations éventuelles formulées par les parties intéressées. Ce n'est que sur la base les observations que la Commission pourra juger si la mesure proposée par le Royaume-Uni affecte ou non les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

58. À la suite de la publication dans le Journal officiel de l’Union européenne de sa décision d’ouvrir la procédure formelle, la Commission a reçu des observations des parties intéressées suivantes:

— Nelfunding

— England’s Regional Development Agencies

— Confederation of British Industry

— Nederlandse Vereniging van Participatiemaatschappijen

— VNO-NCW

— Cavendish Asset Management

— The University of Warwick

— Stonesfield Capital Ltd.

— YFM Group

— Close Venture Management Ltd.

— Bundesministerium der Finanzen Deutschland

— Enterprise Corporate Finance Ltd.

— The Institute of Chartered Accountants in England & Wales

— Pénzügyminisztérium

— Interregnum

— Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden

— 3i Group plc

— Northwest Development Agency

— One NorthEast

— Lietuvos Respublikos Ukio Ministerija

59. Toutes les observations reçues étaient favorables à la mesure, soulignaient son importance et le caractère approprié des montants maximaux envisagés pour les tranches d’investissement.

60. Les arguments avancés par les parties intéressées susmentionnées sont classés et résumés comme suit.

61. Dans ses commentaires concernant l'ouverture de la procédure formelle d'examen, l'Allemagne a souligné les éléments suivants:

a. Il ressort de certaines études spécialisées menées en Allemagne qu'il existe un déficit de financements en capital-risque et par prises de participations privées destinés aux petites et moyennes entreprises pour les opérations d'investissement inférieures à 5 millions d'euros.

b. Il est généralement difficile d'apporter la preuve de l'existence d'une défaillance du marché comme l'exige la communication et, par conséquent, il serait souhaitable que la Commission adopte des critères bien définis qui permettent aux États membres d'apprécier les failles de marché dans certains secteurs.

62. Les Pays-Bas ont relevé les éléments suivants dans leurs commentaires sur l'ouverture de la procédure formelle d'examen:

a. Sur le marché du capital-risque, le problème se pose en particulier dans le segment inférieur du marché des capitaux. S'agissant des jeunes pousses dans la haute technologie, les Pays-Bas affichent un déséquilibre entre l'offre et la demande dans la fourchette située entre 100 000 et 2,5 millions d'euros par tour de table de financement.

b. Les plafonds fixés dans la communication se basaient sur la situation du marché avant 2001, à une époque où en plein boom des technologies de l'information et de la communication, les participations au capital semblaient considérables même pour les investissements d'amorçage et de démarrage. Depuis lors, le marché du capital-risque a connu une évolution rapide et le déficit de fonds propres va bien au-delà des plafonds fixés dans la communication. La tendance veut que les fonds de capital-risque servent à financer des opérations d'investissement dont le volume ne cesse de croître et des entreprises bien établies.

63. Dans ses commentaires sur l'ouverture de la procédure formelle d'examen, la Hongrie a souligné les éléments suivants:

a. Le régime des ECF envisagé par le Royaume-Uni est un régime qu'il serait bon d'envisager également pour la Hongrie.

b. En 2003, on a observé une nette tendance à la hausse du volume moyen par opération en Hongrie. Alors que les opérations inférieures à 2,5 millions d'euros représentaient 14 % de la totalité des investissements privés en Hongrie, les 86 % restants concernaient des opérations supérieures à 5 millions d'euros. Pratiquement aucune opération n'a été enregistrée dans la fourchette située entre 2,5 millions et 5 millions d'euros.

c. Une interprétation trop stricte des plafonds déjà sévères de la communication risque d'entraver l'action publique en vue de remédier au déficit de fonds propres important auquel il est fait référence plus haut et par conséquent de bloquer le potentiel de croissance des PME.

d. Au lieu de fixer des plafonds, il serait préférable que la Commission mette au point un système qui lui permette de contrôler l'évolution des marchés en tenant compte du niveau de développement relatif des États membres et de leur marché des capitaux.

64. La Lituanie met en évidence les constatations suivantes dans ses commentaires sur la procédure formelle d'examen:

a. Les investissements par prises de participations privées ont davantage porté sur des opérations de financement de grande envergure et sur des investissements dans des entreprises bien établies de plus grande taille, alors que le volume des investissements dans de jeunes entreprises de taille plus modeste est proportionnellement plus faible.

b. Le régime des ECF pourrait constituer un élément important de la stratégie visant à éliminer les obstacles à un entreprenariat performant et est donc conforme aux objectifs communautaires en matière d'entreprenariat et d'innovation.

65. La Confederation of British Industry (CBI) soutient pleinement le projet du Royaume-Uni d'établir des ECF. La CBI a identifié un déficit du marché dans la fourchette située entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 3 millions de GBP (4,3 millions d'euros) et estime en conséquence que les ECF répondent au déficit de marché clairement défini en ce qui concerne les financements destinés aux entreprises à fort potentiel de croissance.

66. La Nederlandse Vereniging van Participatiemaatschappijen (NVP) constate qu'il y a un déficit manifeste de fonds propres dans le segment inférieur du marché pour les opérations inférieures à 2,5 millions d'euros. Ce déficit varie d'un État membre à l'autre, mais les différences sont minimes.

67. La Confédération néerlandaise de l'industrie et des employeurs VNO-NCW adhère aux observations formulées par la CBI et la NVP, notamment en ce qui concerne l'ampleur du déficit de fonds propres.

68. L'Institute of Chartered Accountants in England and Wales estime qu'il existe un déficit de fonds propres qui pourrait être de l'ordre de 5 millions de GBP (7 millions d'euros) et avance les raisons suivantes:

(a) La majorité des investisseurs privés en fonds propres ne sont pas intéressés par des opérations d'investissement inférieures à 3 millions de GBP (4,3 millions d'euros).

(b) L'expérience tend à montrer que peu d'investisseurs en capital-risque du Royaume-Uni investissent activement dans des entreprises lorsque les opérations sont de l'ordre de 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) ou moins. Il s'avère donc que le nombre de petites entreprises qui bénéficient d'investissements de cet ordre provenant de ces sources est très limité sur une période de 12 mois. D'autres sont susceptibles d'être intéressés par des investissements de cet ordre, soit lorsque ces financements s'inscrivent dans le cadre d'un tour de table de financement nettement supérieur à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), soit lorsqu'ils participent au financement d'une opération de rachat d'une entreprise par ses cadres (management buy out - MBO) ou de changement de propriété d'une entreprise, plutôt qu'à son développement organique.

(c) Le secteur des professionnels du capital-risque du Royaume-Uni se compose d'entreprises moyennes et de grandes entreprises dont l'activité consiste principalement à prendre soit d'importantes participations dans de grandes entreprises très rentables, soit le contrôle de celles-ci. Au cours de ces cinq à six dernières années, force est de constater une diminution du nombre d'investisseurs en capital-risque qui ont décidé d'investir dans un nombre relativement important d'entreprises de taille plus modestes impliquant des opérations d'un montant ne dépassant pas 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

L'institut considère que le régime des ECF envisagé constituera une source de financement précieuse pour les entreprises à la recherche d'un montant relativement modeste de fonds propres et incitera d'autres investisseurs à participer à de plus petits investissements en suivant un fonds spécialisé dans ce segment, au lieu de procéder ponctuellement à des investissements opportunistes.

69. Les sociétés de développement régional situées en Angleterre mentionnent une étude de Advantage West Midlands RDA qui montre que les entraves à l'accès au financement de la croissance sont particulièrement aiguës pour les entreprises dont les besoins en capitaux se situent dans une fourchette de 250 000 GBP (357 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) comme l'attestent les éléments suivants:

(a) Cette étude montre que le déficit de fonds propres a augmenté depuis 1999/2000 en raison de l'évolution du secteur du capital-risque qui s'est tourné vers des investissements plus importants de l'ordre de 2 à 3 millions de GBP (2,9 à 4,2 millions d'euros).

(b) Dans le segment inférieur du marché du capital-risque, le Royaume-Uni dispose d'un certain nombre de dispositifs qui ont permis aux PME d'accéder à de petits montants de capital pour financer leur croissance. Cependant, certains rapports récents indiquent qu'il existe un nombre considérable d'entreprises dont les besoins en capitaux dépassent largement le seuil de 250 000 GBP (357 000 euros).

70. La Northwest Regional Development Agency formule les observations suivantes:

(a) Les besoins en financement des entreprises en quête d'investissements de suivi situés dans une fourchette de 750 000 à 2,9 millions d'euros n'intéressent pas la plupart des investisseurs en capital-risque.

(b) Les seuils minimaux par opération d'investissement des investisseurs britanniques en capital-risque se situent désormais autour de 5 millions de GBP (7 millions d'euros).

(c) Au Royaume-Uni, le véritable déficit de fonds propres se situe probablement dans une fourchette comprise entre 3 millions de GBP (5,2 millions d'euros) et 5 millions de GBP (7 millions d'euros).

(d) La reconnaissance par la Commission d'une défaillance du marché pour les opérations inférieures à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) permettra de stimuler de manière significative les entreprises à très fort potentiel de croissance implantées au Royaume-Uni.

71. Après avoir mené des entretiens individuels avec des professionnels du domaine du transfert de technologie issus de plus de 50 universités britanniques, l'université de Warwick formule les observations suivantes sur le marché du capital-risque en phase de démarrage et notamment sur les questions auxquelles sont confrontées les entreprises nées de la recherche universitaire.

(a) Alors qu'il apparaît que les entreprises nées de la recherche universitaire accèdent relativement facilement à des financements sous forme de subventions ou de fonds propres pour des petits montants pouvant atteindre 500 000 GBP (700 000 euros), au-delà de ce montant, les sources de capitaux se raréfient. La principale, et souvent, l'unique source de capitaux propres à risque est à ce stade les investisseurs de capital-risque spécialisés dans le domaine des technologies.

(b) Il n'existe que relativement peu d'investisseurs en capital-risque spécialisés dans ce domaine, et tous n'ont que des ressources limitées. Ce déficit de fonds propres a limité et retardé la croissance des entreprises issues de la recherche universitaire.

(c) Dans le groupe de référence, moins d'une entreprise sur 15 a réussi à lever des fonds propres dans la fourchette comprise entre 500 000 GBP (700 000 euros) et un million de GBP (1,4 million d'euros).

(d) Les entreprises issues du milieu universitaire à la recherche de fonds propres de l'ordre de 1 à 2 millions de GBP (1,4 million à 2,9 millions d'euros) sont confrontées à des difficultés très similaires. Étant au même stade de développement, les entreprises dont les besoins sont inférieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) seront confrontées aux mêmes problèmes en raison du manque de sources de financement.

(e) Parmi les universités considérées, aucune n'avait de capital-investissement pour des entreprises se situant dans la fourchette de 1 à 2 millions de GBP (1,4 million à 2,9 millions d'euros). Le constat est que lorsque les besoins des entreprises issues du milieu universitaire sont supérieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), les sources de financement par apport de fonds propres sont plus nombreuses.

72. Northern Enterprise Limited (Nelfunding) estime qu'il existe une défaillance du marché pour les investissements en capital-risque inférieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) au Royaume-Uni, d'où un impact négatif sur le développement des PME.

73. Stonesfield Capital Limited, qui mène une politique active d'investissements dans le segment concerné par le déficit de fonds propres situé dans la fourchette entre 500 000 GBP (700 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) ciblé par le régime «Enterprise Capital Funds» a formulé les observations suivantes:

(a) L'offre de capitaux disponibles dans tout le Royaume-Uni pour les investissements de l'ordre de 500 000 GBP (700 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) est extrêmement limitée. Il existe un grave déficit de fonds propres pour les petites entreprises à la recherche de montants de cet ordre, qui a plutôt tendance à se creuser qu'à se résorber.

(b) Selon le dernier Report on Investment Activity 2003 publié par la British Venture Capital Association, on enregistre une baisse de 32 % du volume investi dans les entreprises en phase de démarrage au cours de la période 2001-2003.

(c) Le rendement des capitaux de démarrage pour les investisseurs a également fortement baissé au cours de la même période. Le rendement annuel global à long terme des capitaux de démarrage était de 14,1 % en 2001 et il est tombé à 4,7 % en 2003.

(d) C'est à la fois la baisse des investissements et du rendement au cours de cette période qui a conduit un certain nombre d'investisseurs de capitaux de démarrage à se retirer du marché.

(e) Cette dynamique de marché s'est également reflétée dans la taille moyenne des investissements dans des entreprises en phase de démarrage. En 2001, la taille moyenne d'une opération d'investissement était d'environ 1 million de GBP (1,4 millions d'euros). En 2003, elle s'élevait à 1,6 million de GBP (2,3 millions d'euros).

(f) Ce constat prouve que les investisseurs opérant sur le marché des fonds propres réalisent des investissements plus importants, généralement pour essayer de réduire les risques, d'où une aggravation du déficit de fonds propres pour les opérations ne dépassant pas 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

(g) Les entreprises dont les besoins en capitaux sont de l'ordre de 1 à 2 millions de GBP (1,4 million à 2,9 millions d'euros) sont celles qui connaissent les plus grandes difficultés à lever des fonds. En effet, la plupart des investisseurs refusent en principe d'investir sous la barre des 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

(h) Le volume des capitaux levés aux fins d'investissement dans des entreprises en phase de démarrage a baissé de 73 % entre 2001 et 2003. En 2001, 1,4 milliard de GBP (2 milliards d'euros) ont été levés aux fins d'investissements dans des entreprises en phase de démarrage contre 369 millions de GBP (517 millions d'euros) en 2003. Sur ces 369 millions de GBP (517 millions d'euros) mobilisés en 2003, seul 1 % était destiné à des opérations inférieures à 10 millions de GBP (14 millions d'euros).

(i) Il est difficile pour les PME de justifier une hausse de leurs besoins en capitaux au delà de 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), parce qu'en raison de leur taille et de leur niveau de développement, elles n'ont pas atteint un degré de maturité suffisant et que la dilution serait excessive pour l'entrepreneur. Il convient de remédier à ce déficit de capitaux pour donner à ces PME une chance de croître et d'assurer leur rentabilité. La mise à disposition de financements de l'ordre de 500 000 GBP (700 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) est essentielle à la survie et à la prospérité de nombreuses petites entreprises.

74. Le YFM Group a présenté les observations suivantes:

(a) les statistiques les plus récentes publiées par la British Venture Capital Association (BVCA) montrent qu'en 2003, les membres de la BVCA ont investi 724 millions de GBP (1 milliard d'euros) dans 1 015 entreprises du Royaume-Uni sous la forme d'opérations inférieures à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

(b) Si on exclut les opérations inférieures à 500 000 GBP (700 000 euros), la situation est tout autre. En 2000, 482 millions de GBP (675 millions d'euros) ont été investis dans 348 entreprises pour des montants situés dans une fourchette de 500 000 GBP (700 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros). En 2003, le montant investi au profit de 277 entreprises n'était plus que de 286 millions de GBP (400 millions d'euros), soit une baisse de 41 % par rapport à 2000.

(c) Ces statistiques incluent les opérations de rachat d'une entreprise par ses cadres (management buy outs - MBO) et les opérations de rachat d'une entreprise par des cadres extérieurs (management buy-ins - MBI), les expansions à un stade plus avancé, les acquisitions secondaires et les opérations de refinancement de l'endettement bancaire. Si on excluait ces transactions pour se concentrer uniquement sur les opérations d'investissement destinées aux entreprises en phase de création ou de post-création, les montants investis et le nombre d'entreprises bénéficiaires seraient encore plus bas.

(d) Les financements dans le cadre de propositions d'investissement en phase de création et de post-création, toutes opérations confondues, ont chuté de 63 %, passant d'un total général de 703 millions de GBP (984 millions d'euros) en 2000 à 263 millions de GBP (368 millions d'euros) en 2003.

(e) Sous l'action de la Commission européenne et du gouvernement britannique, on constate une augmentation du nombre et du volume des transactions dans le segment du marché des opérations inférieures à 500 000 GBP (700 000 euros).

(f) Cependant, au palier de financement supérieur, la préférence des établissements financiers britanniques pour des opérations de plus en plus importantes engendre un déficit de financements. Ces contraintes de l'offre sont en passe de devenir un problème majeur. En effet, les entreprises qui ont reçu des investissements inférieurs à 500 000 GBP (700 000 euros) et dont on peut supposer qu'elles auront besoin d'investissements de suivi importants ne peuvent accéder aux capitaux dont elles auraient besoin à cause du déficit de financements pour les tranches d'investissement comprises entre 500 000 GBP (700 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

75. Close Venture Management Limited a souligné les faits suivants:

(a) Tout tend à prouver que le déficit de fonds propres, qui a évolué au fil du temps, porte actuellement sur les tranches d'investissement comprises entre 500 000 GBP (700 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros). Avec le temps et l'existence d'un volume croissant de fonds gérés, les investisseurs de capital-risque se sont détournés du segment correspondant aux tranches d'investissement inférieures à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

(b) Voilà qui est symptomatique d'une tendance commune et inéluctable. Les gestionnaires de portefeuilles obtenant de bons résultats, ils lèvent davantage de capitaux qui leur permettent ensuite de réaliser des opérations de plus grande envergure. Les économies d'échelle inhérentes au secteur du capital-risque et des fonds propres privés expliquent que les gestionnaires de portefeuilles renoncent souvent aux opérations plus modestes dès qu'ils peuvent se le permettre.

(c) Cela signifie qu'au Royaume-Uni, rares sont les investisseurs professionnels et institutionnels à opérer dans le segment correspondant aux tranches d'investissement inférieures à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros). À l'heure actuelle, 60 % environ de toutes les opérations comprises entre 500 000 GBP (700 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) représentent une demande difficile à satisfaire en raison de la pénurie de pourvoyeurs de capital-risque.

76. Enterprise Corporate Finance Limited éprouve de plus en plus de difficultés à lever des capitaux dans le segment correspondant aux opérations comprises entre 500 000 GBP (700 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) pour sa clientèle d'entreprises:

(a) Ce n'est pas la qualité des opportunités de placement elles-mêmes qui est en cause, le principal problème réside plutôt dans le fait que les investisseurs sont de moins en moins disposés à réaliser de petits investissements dans ces entreprises.

(b) La situation du marché s'est considérablement détériorée au cours de ces dernières années au point que les demandes d'investissement portant sur des montants inférieurs à 5 millions de GBP (7 millions d'euros) ont très peu de chances d'aboutir, en dépit de la qualité de l'entreprise bénéficiaire.

(c) Le problème est encore plus criant pour les entreprises dont les besoins en capitaux se situent dans la fourchette comprise entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), principalement en raison de coûts prohibitifs et d'un manque de compétences commerciales. La part du lion du financement des entreprises va aux entreprises de plus grande taille parvenues à maturité, qui possèdent des actifs et qui ont fait la preuve de leur rentabilité.

77. Dans ses observations, 3i met l'accent sur les éléments suivants:

(a) Au cours de ces deux ou trois dernières années, le marché du capital-risque a considérablement changé, ce qui s'explique par la baisse des rendements obtenus sur les investissements dans des entreprises en phase de post-création et à plus faible potentiel de croissance.

(b) À cela s'ajoute une tendance qui s'est manifestée dans l'ensemble du secteur, à savoir la préférence donnée aux investissements de plus grande envergure et l'adoption de stratégies d'investissement plus prudentes, ce qui a limité l'offre d'investissements dans le segment inférieur du marché.

3i considère qu'à l'heure actuelle, le déficit de fonds propres concerne la fourchette allant jusqu'à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), alors qu'il affectait auparavant la fourchette allant de 500 000 GBP (700 000 euros) à 1 million de GBP (1,4 millions d'euros).

3i a considérablement réduit ses propres investissements dans ce segment du marché. Alors qu'en 2001, elle avait investi en Europe quelque 1,1 milliard d'euros dans des investissements en capital-risque en phase de post-création, les investissements dans ce type d'entreprises ont connu une baisse sensible; en 2004, les investissements de 3i dans ce segment du marché ne s'élevaient plus qu'à 150 millions d'euros environ.

78. Cavendish Asset Management Limited se rallie aux observations formulées par l'Institute of Chartered Accountants in England and Wales présentées ci-dessus au point 68.

79. Les commentaires du Royaume-Uni sur la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle prévue par l’article 88, paragraphe 2, du Traité CE et sur les observations transmises par les parties intéressées sont résumés aux points 80 à 96.

80. Alors que l'accès aux financements par l'emprunt s'est amélioré pour la majorité des entreprises établies au Royaume-Uni depuis le milieu des années 90, une part non négligeable des PME à fort potentiel de croissance éprouvent encore des difficultés à attirer des investissements par apport de fonds propres.

81. Les financements par apport de fonds propres sont adaptés aux entreprises en phase de post-création qui ne génèrent pas encore de flux de recettes suffisant pour servir les intérêts sur les dettes. Ils conviennent également aux entreprises actives dans le développement de nouvelles technologies, de produits ou de marchés qui offrent un potentiel de croissance élevé, mais qui sont aussi exposées à un risque d'échec considérable.

82. Il ressort de la consultation publique sur l'accès des petites entreprises au capital-risque, des données agrégées de la BVCA et de la recherche universitaire qu'il existe un déficit de fonds propres au Royaume-Uni qui affectent les entreprises à la recherche de financements par apport de fonds propres pour des montants de l'ordre de 250 000 GBP (357 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros).

83. Au cours de ces dernières années, le problème du déficit de fonds propres a également gagné les financements plus importants, plus précisément depuis 1999, ce qui s'explique en partie par le succès du secteur des capitaux propres privés qui s'est tourné vers les investissements de plus grande envergure. On constate une nette augmentation du volume moyen par opération, les sociétés de capital-risque cherchant à maximiser les économies d'échelle.

84. Le déficit de fonds propres s'est accentué au cours de ces dernières années en ce qui concerne les entreprises en phase de post-création. Cette situation est due à une évolution sensible dans les types d'investissement réalisés par les investisseurs en capital-risque. Il ressort des données disponibles que les investisseurs en capital-risque se concentrent de plus en plus sur les investissements à un stade de développement plus avancé, sur les opérations de rachat d'une entreprise par ses cadres (management buy outs – MBO) et sur les opérations de rachat d'une entreprise par des cadres extérieurs (management buy ins – MBI).

85. Les données les plus récentes de la BVCA concernant l'année 2003 montrent que l'intérêt des investisseurs pour les opérations à un stade de développement plus avancé de l'entreprise, notamment pour les buy-outs de grande envergure, ne cesse de croître. Les investissements de post-création représentaient à peine 6,5 % des investissements en capital-risque en 2003, soit moins de 0,02 % du PIB. La différence est sensible par rapport à la moyenne de 0,05 % du PIB investi en phase de post-création dans la période 1998-2001.

86. On estime que les fonds de capital-risque nouvellement levés serviront de plus en plus à la réalisation d'opérations de plus grande envergure dans des sociétés consolidées. Les données les plus récentes dont dispose la BVCA indiquent qu'il est probable que seuls 4 % des fonds levés seront alloués à des investissements de post-création, 3 % à des opérations d'expansion, et 1 % à des MBO impliquant des montants de moins de 10 millions de GBP. Seuls 3 % des fonds seront probablement alloués à des investissements de post-création ou d'expansion dans le secteur des technologies, contre 5 % en 2002.

87. En outre, il ressort des données dont on dispose que sur les investissements réalisés dans le segment concerné par le déficit de fonds propres situé entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros), seul un investissement sur quatre est un investissement initial, non syndiqué. Sur les quelque 1 000 investissements inférieurs à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) pour la période 2000-2002, dans plus de 70 % des cas il s'agissait d'investissements de suivi.

88. Alors que les investisseurs en capital-risque sont plus enclins à se tourner vers des financements d'un volume plus important, rien ne laisse prévoir l'arrivée de nouveaux investisseurs de capital-risque dans le segment inférieur du marché. L'importance de la réputation dans le secteur du capital-risque entrave notablement l'entrée de nouveaux arrivants sur ce marché. Cette tendance pourrait entraîner une perte accrue de compétences et d'expérience dans le segment du marché touché par le déficit de fonds propres qui sera, avec le temps, de plus en plus difficile à combler, dans un contexte où les gestionnaires de fonds de qualité lèvent des capitaux plus importants et réalisent donc des opérations de plus grande envergure. Vu les compétences requises pour réussir des investissements plus modestes et de post-création, garantir l'entrée sur le marché d'un nombre suffisant de nouveaux investisseurs de qualité est une condition sine qua none pour un marché dynamique d'investissements de post-création.

89. Le Royaume-Uni conclut que visiblement, toutes les parties intéressées s'accordent à dire qu'il existe une défaillance du marché du capital-risque qui entrave l'accès des PME à fort potentiel de développement aux financements. Toutes les observations formulées par les parties intéressées confirment l'opinion du Royaume-Uni, à savoir que le marché a évolué et que désormais, il existe un déficit de fonds propres au-delà du plafond fixé dans la communication.

90. Le Royaume-Uni s'est efforcé de démontrer qu'il existe un déficit de fonds propres pour les tranches d'investissement allant jusqu'à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros). Dans leurs réponses, certaines parties considèrent qu'il s'agit là d'une estimation optimiste et qu'en réalité, le déficit pourrait s'étendre aux tranches d'investissement allant jusqu'à 5 millions de GBP (7 millions d'euros). Pour le Royaume-Uni, tout tend cependant à prouver que 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) est à considérer comme le chiffre se rapprochant le plus de la réalité.

91. Le Royaume-Uni souligne que les réponses des entreprises opérant dans le secteur britannique du capital-risque coïncident avec celles de sa propre consultation approfondie. Les répondants s'accordent tous à dire qu'il existe bien un déficit de financements en capital-risque pour les investissements de l'ordre de 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) ou plus. Ils ont l'expérience du terrain pour ce marché qu'ils ont étudié de près sous l'angle commercial. Leur expérience confirme le constat du Royaume-Uni découlant des études qu'il a lui-même menées, à savoir que les fonds opérant dans cette zone ne sont pas en mesure d'attirer les investisseurs privés pour qui les investissements plus modestes impliquent des risques et des coûts accrus. Le Royaume-Uni est donc persuadé qu'il n'y a pas de risque que le régime «Enterprise Capital Funds» supplante les structures privées existant sur ce marché.

92. Le Royaume-Uni salue également le soutien apporté à la conception pratique du régime des ECF. Il se satisfait en outre du fait que les tiers intéressés ont compris que la structure des fonds proposée n'entraînera pas de distorsions de concurrence et qu'elle devrait au contraire stimuler les bonnes décisions d'investissement. L'élément essentiel à retenir à cet égard est que les ECF proposés n'offrent aucune protection particulière aux investisseurs privés, ce qui devrait les inciter à n'opter que pour des gestionnaires de fonds compétents qui adopteront une stratégie d'investissement optimale. Si l'ECF ne parvient pas à dégager un rendement positif, l'investisseur privé perdra son argent. Le Royaume-Uni considère qu'il s'agit là d'une mesure commerciale incitative plus convaincante qu'un autre régime où la part des fonds publics serait moindre, mais où les fonds publics seraient exposés au risque avant les investissements privés et où les investisseurs privés peuvent récupérer leurs capitaux dans les fonds déficitaires.

93. Grâce à l'intégration des aspects essentiels de la structure de chaque fonds dans la procédure d'appel d'offres, le Royaume-Uni payera le minimum nécessaire en coûts de gestion des fonds et au titre de la subordination. Dans le cadre de la procédure d'appel d'offres, certaines exigences minimales seront fixées, comme une clause pari passu en cas de pertes et un rendement prioritaire pour l'investissement public, mais les soumissionnaires seront libres de proposer d'autres conditions pour autant qu'elles seront plus avantageuses pour les fonds publics. Il est donc possible que les investisseurs privés soient exposés à un risque supérieur à celui encouru par les investisseurs publics ou que la contribution requise soit inférieure à ce qui avait été prévu, si le soumissionnaire est en mesure de prouver que cela présente un intérêt pour les investisseurs dans son fonds.

94. Le Royaume-Uni observe en outre que dans leurs réponses, d'autres États membres préconisent une réactualisation de la communication actuelle. Le marché du capital-risque a connu des changements notables dans toute l'Union européenne depuis la publication de cette communication en 2001. Dans ce contexte, le Royaume-Uni convient que certains aspects contenus dans la communication devraient faire l'objet d'une révision profonde, lors de sa révision en 2006. Il ne saurait être question de se limiter à revoir la taille des tranches. D'autres questions méritent d'être examinées comme l'équilibre du risque du secteur privé en compensation d'un financement public plus important et d'une utilisation accrue d'instruments tels que les exemptions par catégorie.

95. Le Royaume-Uni considère que le régime des ECF contribuera notablement à remédier à ce qui constitue un obstacle majeur à l'innovation et à l'entreprenariat, tout en répondant aux objectifs fixés à Lisbonne et dans le plan d'action en faveur de l'esprit d'entreprise. Le régime des ECF permettra également de satisfaire aux recommandations du rapport Kok qui a constaté que le financement des PME en Europe repose actuellement trop sur l'emprunt et qui a préconisé un recours plus systématique au capital-risque.

96. Le Royaume-Uni conclut que le soutien affiché à la fois par le secteur public et le secteur privé, par d'autres États membres, de même que par les professionnels du capital-risque, reflète le besoin d'un dispositif d'investissement tel que les ECF.

97. La Commission a analysé le régime à la lumière de l’article 87 du Traité CE et en particulier sur la base de sa communication sur les aides d'État et le capital-investissement. Les conclusions de son évaluation sont résumées ci-après.

98. En notifiant le régime, les autorités du Royaume-Uni ont respecté les obligations leur incombant en vertu de l’article 88, paragraphe 3, du Traité.

99. Aux termes de la communication, dans son évaluation de la présence d'une aide d'État, la Commission doit tenir compte du fait qu'une mesure peut conférer une aide à trois niveaux au moins, à savoir:

(a) les investisseurs;

(b) le fonds ou toute autre structure utilisée en vue de la mise en œuvre de la mesure;

(c) les entreprises dans lesquelles l'investissement est réalisé.

100. Au niveau des investisseurs, la Commission considère qu'il existe une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du Traité CE. L'utilisation de ressources d'État est démontrée par le fait que les autorités du Royaume-Uni se proposent d'apporter des fonds publics aux ECF. Les investisseurs privés, qui peuvent très bien être des entreprises au sens du Traité, peuvent prétendre à des rendements supérieurs à ceux de l'investissement public et peuvent ainsi bénéficier d'un avantage. Bien qu'il ne soit interdit à aucune personne physique ou morale d'investir dans ces fonds, la surface financière limitée de ces fonds ne permet pas de garantir que tous les investissements potentiels seront acceptés, et la Commission considère en conséquence qu'il y a sélectivité. Enfin, le régime affecte les échanges entre États membres dans la mesure où l'investissement en capital est une activité qui fait l'objet d'échanges considérables entre les États membres

101. Au niveau des fonds, la Commission tend généralement à considérer qu'un fonds est un vecteur du transfert de l'aide aux investisseurs et/ou aux entreprises recevant les investissements plutôt qu'un bénéficiaire de l'aide. Dans certains cas, notamment pour les mesures prévoyant des transferts en faveur de fonds déjà existants comptant des investisseurs nombreux et diversifiés, il se peut cependant que le fonds soit assimilable à une entreprise indépendante. Dans le cas présent, il s'agira d'une constitution de fonds nouveaux qui ne devront pas s'étendre à d'autres activités que celles prévues dans le cadre du régime. La Commission ne considère donc pas les ECF comme bénéficiaires de l'aide. Ce raisonnement est conforme aux décisions qu'elle a rendues dans les dossiers « Viridian Growth Fund », « Coalfields Enterprise Fund » et « Community Development Venture Fund ».

102. Au niveau des entreprises dans lesquelles l'investissement est réalisé, la Commission considère qu'il existe une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du Traité CE, car les investissements réalisés par le fonds dans les PME bénéficiaires contiendront des ressources d'État. La mesure constitue une distorsion de concurrence, car elle confère un avantage aux PME bénéficiaires qui ne seraient pas en mesure sinon d'obtenir des financements sous forme de capital-risque aux mêmes conditions et/ou pour le même volume. La mesure est de nature sélective puisqu'elle est réservée à certaines PME du Royaume-Uni. La mesure est susceptible d'affecter les échanges entre États membres, car les PME visées par la mesure sont éventuellement engagées ou seront engagées dans des activités dans le cadre d'échanges intracommunautaires.

103. En conséquence, la Commission conclut à l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du Traité CE au niveau des investisseurs et au niveau des PME bénéficiaires.

104. Conformément aux dispositions de la communication, la Commission est éventuellement disposée à admettre l’existence d’une défaillance du marché sans exiger de preuves supplémentaires pour autant que chaque tranche de financement en faveur d'une entreprise au titre de mesures de capital-investissement totalement ou partiellement financées par des aides d'État ne dépasse pas 500 000 euros dans les régions non assistées, 750 000 euros dans les régions pouvant bénéficier d'aides en application de l'article 87, paragraphe 3, point c), ou 1 million d'euros dans les régions pouvant bénéficier d'aides en application de l'article 87, paragraphe 3, point a), du Traité.

105. La mesure proposée par le Royaume-Uni prévoit que les financements en capital-investissement accordés aux PME du Royaume-Uni se situeront dans la fourchette de 250 000 GBP à 2 millions de GBP (357 000 euros à 2,9 millions d'euros) par tranche d’investissement.

106. Selon la «Carte des aides régionales 2000-2006» pour le Royaume-Uni, le Royaume-Uni est constitué de régions actuellement considérées comme régions assistées en application de l'article 87, paragraphe 3, point a) ou de l'article 87, paragraphe 3, point c), du Traité CE, ainsi que des régions non assistées.

107. Conformément aux dispositions de sa communication, la Commission a informé le Royaume-Uni que, compte tenu du fait que les financements en capital-investissement proposés dans le cadre du régime notifié dépassaient les plafonds susmentionnés fixés dans la communication, celui-ci devrait prouver l’existence d’une défaillance du marché.

108. Les arguments avancés par le Royaume-Uni ainsi que les observations formulées par les parties intéressées tendant à prouver l'existence d'une défaillance du marché pour les opérations d'investissement comprises entre 250 000 GBP (357 000 euros) et 2 millions GBP (2,9 millions d'euros) seront résumés ci-après.

109. L'endettement bancaire est la principale source de financement externe des PME, qui prend notamment la forme de découverts bancaires et de prêts à terme fixe qui représentent ensemble près de 50 % de l'ensemble du financement externe. L'endettement bancaire est parfaitement adapté aux entreprises lorsque celles-ci génèrent un flux de trésorerie suffisant pour servir les intérêts. L'accès au financement par endettement s'est considérablement amélioré au cours de la dernière décennie. Rien ne permet vraiment d'affirmer que les entreprises éprouvent des difficultés à accéder à des financements bancaires. Toutefois, il arrive que les bailleurs de fonds soient encore confrontés à des incertitudes considérables lorsqu'ils évaluent les perspectives de réussite d'entreprises individuelles. Ils prendront souvent des garanties pour soutenir les prêts aux PME, surtout lorsque l'emprunteur n'a pas encore fait ses preuves. Cependant, tous les propriétaires d'entreprises ne sont pas en mesure d'offrir les garanties adéquates.

110. Les difficultés rencontrées sur le marché de l'endettement sont dues aux asymétries de l'information, c'est-à-dire que le bailleur de fonds ne dispose que d'informations partielles sur les perspectives de succès d'une entreprise. Ces asymétries de l'information ne permettent pas aux bailleurs de fonds de quantifier les risques encourus pour une PME donnée. Dans ce contexte, il est difficile d'évaluer la qualité des propositions d'investissement, et encore plus d'appliquer un taux d'intérêt qui reflète précisément le niveau de risque. Dans le cadre des décisions d'octroi de prêts, les banques se basent généralement sur des critères tels que le passé d'emprunteur, la gestion passée des comptes bancaires, les antécédents professionnels du demandeur et sa volonté d'investir son propre argent dans l'entreprise, ainsi que des preuves attestant de sa capacité de remboursement sur la base d'un plan d'exploitation. Il arrive néanmoins qu'une personne ne puisse pas faire valoir de tels antécédents ou qu'elle ne dispose pas de capitaux personnels à investir dans l'entreprise. Il s'ensuit que les bailleurs de fonds mettent également l'accent sur la volonté de l'entrepreneur de fournir des sûretés pour garantir le prêt. Si ces garanties fournies aux banques permettent à nombre d'entreprises d'accéder à un financement par endettement, une telle approche appliquée aux PME en matière d'octroi de prêts risque de désavantager les entrepreneurs qui ne possèdent pas d'actifs pouvant servir de garantie.

111. Alors que les financements par endettement et basés sur les actifs suffisent à répondre aux besoins de la plupart des entreprises, une partie non négligeable des entreprises requièrent des financements par fonds propres. Les investisseurs en fonds propres injectent des capitaux en échange d'actions de l'entreprise et d'une participation à ses futurs bénéfices. Ce type de financement est particulièrement adapté dans le cas d'une entreprise en phase de post-création qui ne génère pas encore de flux de revenus suffisants pour servir les intérêts sur les dettes et/ou d'une entreprise qui développe de nouvelles technologies, produits ou marchés à fort potentiel de croissance, mais qui est exposée à un risque d'échec considérable.

112. Les financements par apport de fonds propres ne représentent que 8 % de l'ensemble des financements externes des PME, mais ce chiffre ne reflète pas l'importance qu'ils revêtent dans une économie moderne basée sur l'entreprenariat. Les entreprises qui ont probablement le plus besoin de financements par apport de fonds propres sont souvent hautement innovantes, et elles peuvent contribuer de manière significative à la croissance de la productivité. En outre, les financements en capital-investissement sont parfois associés à un soutien à la gestion, à des services de conseil et à d'autres services spécialisés.

113. Alors que les financements par apport de fonds propres jouent un rôle majeur dans la croissance des entreprises individuelles, et plus globalement au niveau macroéconomique, il est on ne peut plus évident que les caractéristiques structurelles du marché des capitaux privés expliquent le déficit de fonds propres important et croissant qui handicape les entreprises à la recherche de capitaux plus modestes pour financer leur croissance. Ces causes structurelles sont liées tant à l'offre qu'à la demande sur le marché.

114. Les problèmes relatifs à l'information soulignés pour ce qui est du marché de l'endettement s'appliquent également au marché des fonds propres. S'agissant de l'offre, on retient généralement trois facteurs: les asymétries de l'information, les coûts de transaction et la perception du risque et de la rémunération.

115. On entend par « asymétries de l'information » le fait que les investisseurs en fonds propres peuvent devoir supporter des coûts importants pour identifier les bonnes opportunités d'investissement. En général, les problèmes liés à l'information frappent plus spécifiquement les jeunes entreprises de petite taille, et notamment les entreprises innovantes qui cherchent à développer des technologies, produits et marchés n'ayant pas encore fait leurs preuves. Ces problèmes liés à l'information constituent un obstacle majeur pour les investissements par apport de fonds propres plus modestes car les coûts de l'investissement ne sont pas proportionnels à la taille de cet investissement. Comparativement, le flux d'informations concernant les petites sociétés non cotées en bourse à la recherche de capitaux est nettement plus limité que dans le cas des grandes sociétés cotées sur les marchés boursiers. Les investisseurs peuvent devoir exposer des dépenses de recherche considérables pour identifier les investissements potentiels. En outre, il s'avère souvent difficile d'évaluer les perspectives de succès d'une entreprise, notamment lorsque l'équipe de direction, le produit ou la technologie en question n'a pas encore fait ses preuves. La prise de décisions d'investissement éclairées implique donc au préalable une procédure diligente des investisseurs en fonds propres. Ces coûts liés à la collecte d'informations ne sont pas proportionnels à la taille de l'investissement, ce qui signifie que dans le cas d'investissements plus modestes, ils peuvent s'avérer disproportionnés par rapport au rendement financier potentiel d'un investissement donné. Enfin, une fois que les investisseurs en fonds propres ont investi dans une entreprise, ils doivent suivre l'évolution des performances de leur investissement. Pour ce faire, il est fréquent qu'ils choisissent de siéger au conseil d'administration, voire même qu'ils mobilisent du temps et de l'énergie pour apporter leur soutien à la gestion, notamment lorsque l'équipe de direction de l'entreprise est relativement inexpérimentée. Cela peut se traduire par des effets positifs sensibles sur les performances de l'entreprise bénéficiaire, même si là encore, ces coûts ne varient pas en fonction de la taille de l'investissement.

116. Les investissements par apport de fonds propres impliquent des coûts fixes considérables, par exemple dans le cadre de la négociation des conditions de l'investissement et de la préparation des contrats légaux de rigueur («coûts de transaction»). À l'instar des autres coûts fixes, ces coûts de transaction ont un effet dissuasif sur les investissements plus modestes.

117. Les décisions d'investissement s'appuient sur la perception du profil de risque et du rendement potentiel. Si les investisseurs se trompent dans leurs prévisions, l'allocation des capitaux sera sous-optimale.

118. Les contraintes du côté de la demande limitent tout autant le flux de financements par apport de fonds propres en faveur des PME. Des études soulignent un certain nombre de problèmes qui dissuadent les petites entreprises de recourir aux financements par apport de fonds propres. Parmi les problèmes les plus cités par les PME figurent la perte de contrôle et une liberté de gestion réduite; les coûts à supporter pour obtenir les financements par apport de fonds propres et le manque de connaissance des sources de financement externes représentent d'autres obstacles courants. Nombre d'entreprises qui recherchent activement des investissements par apport de fonds propres doivent également faire face à un manque de «volonté d'investissement». Les PME peuvent aussi être handicapées par un manque de connaissance et de compréhension des différents types de financement à risque existants et des modalités d'accès à ceux-ci, et par des plans d'exploitation trop sommaires et mal présentés. Les lacunes en matière de préparation et de planification de l'entreprise auront un effet dissuasif sur les investisseurs potentiels, notamment en raison des coûts supplémentaires liés à la collecte d'informations et à la procédure diligente.

119. On parle de déficit de fonds propres lorsque des entreprises rentables ne parviennent pas à attirer des capitaux provenant soit d'investisseurs informels soit d'investisseurs de capital-risque, qui constituent les sources de financement par apport de fonds propres auxquelles recourent habituellement les PME. Les investisseurs informels (bonnes fées des affaires et autres investisseurs informels) n'ont accès qu'à des capitaux limités et ne peuvent donc en principe investir que des montants de fonds propres relativement modestes. En revanche, les investisseurs formels en capital-risque encourent généralement des coûts nettement plus élevés pour évaluer les investissements potentiels. Pour les raisons structurelles exposées plus haut, ces coûts sont souvent prohibitifs lorsqu'une entreprise ne recherche qu'un montant modeste de financement par apport de fonds propres.

120. Un déficit de fonds propres affecte donc les entreprises à la recherche de capitaux d'un montant supérieur aux ressources financières dont disposent en général les investisseurs informels, mais inférieur au niveau auquel les investisseurs en capital-risque considèrent qu'il est rentable d'investir.

121. Selon des données récentes émanant de la BVCA, les fonds engagés dans des projets MBO de grande envergure ont affiché de bons rendements en 2003 et à plus long terme, tandis que les rendements moyens résultant d'opérations de financement de projets en phase de post-création et de projets technologiques ont continué de baisser en 2003.

122. S'agissant des performances globales par stade de développement, les fonds qui se concentraient sur les investissements de post-création ont obtenu un rendement moyen de -18,1 % en 2003 comparé à un rendement moyen de -25,1 % sur trois ans et de -12,5 % sur cinq ans.

123. Les fonds spécialisés dans les investissements en phase de développement ont enregistré un rendement moyen de -3,4 % en 2003 comparé à un rendement moyen de -8,2 % sur trois ans et de 2,7 % sur cinq ans.

124. Parallèlement, les fonds dédiés aux opérations de rachat d'une entreprise par ses cadres (management buy outs – MBO) ont affiché des performances nettement meilleures. Pour les MBO de moyenne envergure, le rendement moyen était de 12,2 % en 2003 contre un rendement moyen de 2,9 % sur trois ans et de 6,7 % sur cinq ans. Cette différence est encore plus marquante lorsqu'on considère les MBO de grande envergure affichant un rendement moyen de 15,3 % en 2003, un taux moyen de 9,1 % sur trois ans et un taux de rendement correspondant de 13,6 % sur une période de cinq ans.

125. Ces données chiffrées confirment la structure actuelle du marché du capital-risque qui prévaut au Royaume-Uni. Les pourvoyeurs de capital-risque se tournent vers des opérations de plus grande ampleur offrant des rendements supérieurs, ce qui a pour effet de creuser le déficit de fonds propres entre les investissements plus modestes en phase de post-création et en phase d'expansion, et les investissements plus importants dans des entreprises bien établies sur le marché.

126. Cette tendance à préférer les investissements de plus en plus importants est en outre confirmée par des chiffres récents concernant les investissements réalisés au Royaume-Uni. Le financement moyen à tous les niveaux d'investissement a augmenté, passant de 3,8 millions de GBP (5,3 millions d'euros) en 2002 à 4,3 millions de GBP (6 millions d'euros) en 2003. Cette situation s'explique par le fait que les opérations d'investissement plus modestes en phase d'expansion ont chuté de 57 %, passant de 1,2 milliard de GBP (1,7 milliards d'euros) en 2002 à 477 millions de GBP (670 millions d'euros) en 2003. Le montant moyen reçu par une entreprise en phase d'expansion est tombé à 800 000 GBP (1,1 million d'euros) en 2003 contre 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) en 2002.

127. Sur le total des capitaux mobilisés en 2003, la majeure partie, à savoir 92 % (8,2 milliards de GBP ou 11,5 milliards d'euros), a été investie dans des MBO et des MBI, contre 87 % en 2002. Le rapport prévoit que seulement 3 % (290 millions de GBP ou 406 millions d'euros) seront investis dans des entreprises en phase d'expansion contre 6 % en 2002. S'agissant des investissements en phase de post-création, 4 % du total des capitaux levés ont été investis en 2003 (368 millions de GBP ou 515 millions d'euros) comparé à 3 % en 2002.

128. Dans la catégorie des MBO/MBI, 58 % devraient être alloués aux opérations de MBO/MBI les plus importantes (plus de 100 millions de GBP ou 140 millions d'euros par opération), comparé à 45 % en 2002. 20 % seront alloués aux MBO/MBI pour les opérations comprises entre 50 millions de GBP (70 millions d'euros) et 100 millions de GBP (140 millions d'euros), comparé à 17 % en 2002, et 13 % seront alloués aux MBO/MBI pour les opérations comprises entre 10 millions de GBP (14 millions d'euros) et 50 millions de GBP (70 millions d'euros), comparé à 24 % en 2002. À l'instar de ce qui s'est produit en 2002, seulement 1 % sera alloué aux MBO/MBI pour les opérations inférieures à 10 millions de GBP (14 millions d'euros).

129. C'est à la fois la baisse des investissements et des performances dont il est question ci-dessus qui a entraîné un retrait du marché des investisseurs réalisant des opérations dans des entreprises en phase de post-création. Cette situation est également illustrée par le fait que le montant moyen par opération d'investissement (à tous les stades d'investissement) ne cesse de croître et a atteint 4,3 millions de GBP (6 millions d'euros) en 2003. Les investisseurs sur le marché britannique du capital-risque investissent des montants plus importants dans l'espoir de réduire les risques, ce qui concourt à l'accentuation du déficit de fonds propres.

130. Le montant des capitaux mobilisés pour les investissements dans des entreprises en phase de post-création a chuté de 73 % entre 2001 et 2003. En 2001, 1,4 milliard de GBP (2 milliards d'euros) ont été consacrés à des investissements dans des entreprises en phase de démarrage, comparé à 369 millions de GBP (517 millions d'euros) en 2003. Sur ces 369 millions de GBP (517 millions d'euros) mobilisés en 2003, seul 1 % devait servir à des opérations inférieures à 10 millions de GBP (14 millions d'euros).

131. Dans sa décision d’ouverture de la procédure prévue par l’article 88, paragraphe 2, du Traité CE à l’égard de l’aide envisagée, la Commission, constatant que les montants maximaux d’investissement prévus par le régime étaient considérablement supérieurs à ceux mentionnés dans sa communication, a estimé nécessaire de connaître l'avis des parties intéressées pour pouvoir décider si la mesure était ou non de nature à affecter les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

132. Toutes les observations reçues de parties intéressées étaient d’une manière générale favorables à la mesure et soulignaient en particulier le caractère approprié des montants d’investissement maximums proposés.

133. Sur la base des informations présentées lors de la notification initiale, des observations communiquées par les parties intéressées et des informations supplémentaires transmises par le Royaume-Uni après la décision d’ouverture de la procédure prévue au titre de l’article 88, paragraphe 2, du Traité CE, la Commission est en mesure de conclure que le Royaume-Uni a fourni des preuves suffisantes de l’existence d'un déficit de fonds propres pour les tranches d'investissement situées dans la fourchette de 250 000 GBP (357 000 euros) à 2 millions de GBP (2,9 millions d'euros) sur le marché du capital-risque du Royaume-Uni.

134. Les ECF seront limités aux financements des PME au sens de la définition de la Commission. Cela doit être considéré comme un élément positif.

135. Les ECF seront tenus d'investir des capitaux dans les PME par apport de fonds propres ou de quasi-fonds propres. Les investissements entièrement composés d'instruments d'endettement sans fonds propres ne seront pas autorisés. La Commission considère qu'il s'agit là d'un élément positif.

136. Il est important que la rémunération des gestionnaires commerciaux responsables des décisions d'investissement soit fonction des performances des investissements. Les autorités publiques ne seront pas associées aux choix des investissements ni aux prises de décisions des ECF; elles sont uniquement habilitées à fixer des restrictions pour garantir que seules les PME soient bénéficiaires de ces investissements. Les décisions d'investissement seront prises par les gestionnaires commerciaux des ECF, qui ne devront pas perdre de vue l'objectif qui est de garantir une rentabilité maximale des fonds. Le SBS, l'organe administratif, n'accordera l'agrément aux ECF que dans la mesure où les opérateurs sont clairement incités à maximiser les rendements. Les conditions auxquelles les autorités publiques investiront dans les ECF inciteront fortement les investisseurs privés à veiller à ce que leurs capitaux soient investis dans une logique de profit et affichent une bonne rentabilité. Ces mesures incitatives se justifient, car les investisseurs privés devront payer des intérêts sur les capitaux publics, et rembourser entièrement les capitaux tant aux investisseurs privés qu'aux investisseurs publics avant de pouvoir distribuer les bénéfices éventuels. Il en résulte que les investisseurs privés seront au moins associés proportionnellement aux pertes éventuelles des ECF. Les ECF ou leurs opérateurs seront tenus d'exercer leurs activités conformément aux normes du secteur (lignes directrices de la British Venture Capital Association BVCA). Tous ces éléments doivent être considérés comme positifs.

137. Les autorités britanniques veilleront à ce que le régime des ECF soit rendu public et à ce qu'il y ait un appel aux intéressés dans tout l'EEE avec publication de communications dans le Journal officiel de l'Union européenne et dans la presse spécialisée. Aucune restriction ne sera imposée ni aux investisseurs ni aux opérateurs en ce qui concerne leur localisation. Cela doit également être considéré comme un élément positif.

138. Les ECF n'investiront pas dans les secteurs sensibles soumis à des restrictions en matière d'aides d'État ni dans les secteurs auxquels la communication n'est pas applicable. Les secteurs à risques faibles, notamment les sociétés immobilières, foncières, financières et d'investissement, ou les sociétés de crédit-bail ne sont pas éligibles aux investissements dans le cadre de ce régime. Cela doit également être considéré comme un élément positif.

139. Tous les investissements seront réalisés sur la base de «plan d'exploitations» solides.

140. Les autorités britanniques ont pris l'engagement que l'éligibilité des PME bénéficiaires à d'autres subventions, prêts et autres formes d'aide à l'investissement bénéficiant d'un financement public en dehors de la présente notification sera réduite de 30 % de l'intensité qui serait autrement admissible. Cela doit également être considéré comme un élément positif.

141. La Commission conclut en conséquence que l'aide accordée dans le cadre du régime «Enterprise Capital Funds» satisfait aux conditions fixées dans la communication de la Commission sur les aides d'État et le capital-investissement. Cette aide est donc déclarée compatible avec le marché commun en application de l'article 87, paragraphe 3, point c), du Traité CE,