CRITÈRES D’ÉVALUATION DU SYSTÈME OPÉRATIONNEL DE GARANTIE DE LA LÉGALITÉ AU CONGO
L’accord de partenariat entre l’Union et le Congo (APV-FLEGT) prévoit l’élaboration et la mise en œuvre d’un système de vérification de la légalité (SVL) visant à garantir que tous les bois et produits dérivés spécifiés dans l’accord et exportés du Congo vers l’Union sont produits en toute légalité. Le SVL doit comprendre les éléments suivants: une définition du bois d’origine légale qui énonce les lois à respecter pour qu’une autorisation soit délivrée; le contrôle de la chaîne d’approvisionnement pour suivre à la trace le bois depuis la forêt jusqu’au point d’exportation; la vérification de la conformité avec tous les éléments de la définition de la légalité et du contrôle de la chaîne d’approvisionnement; les procédures de délivrance des autorisations et l’émission des autorisations FLEGT; enfin, l’audit indépendant en vue de garantir que le système fonctionne comme prévu.
Les résultats attendus de l’Union eu égard au SVL sont présentés dans leurs grandes lignes dans une série de notes d’information rédigées par un groupe d’experts de la Commission européenne (1).
Critères d’évaluation
Le SVL sera soumis à une évaluation technique indépendante avant que le régime d’autorisation ne devienne pleinement opérationnel; les termes de référence seront conjointement approuvés par les parties intéressées et le comité conjoint. Ces critères d’évaluation déterminent les résultats que le SVL devrait produire et serviront de base aux termes de référence de l’évaluation. L’évaluation visera:
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à revoir la description du système en accordant une attention particulière aux éventuelles révisions faites après la signature de l’APV-FLEGT; et
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à étudier le fonctionnement du système dans la pratique.
Partie 1: définition de la légalité
Le bois d’origine légale doit être défini sur la base des lois en vigueur au Congo. La définition utilisée doit être sans ambiguïté, objectivement vérifiable et applicable au plan opérationnel; en outre, elle doit au minimum reprendre les lois régissant les domaines suivants:
— droits de récolte: attribution de droits légaux pour récolter le bois dans les zones légalement déclarées à cet effet;
— opérations forestières: respect des exigences légales en matière de gestion forestière, notamment conformité avec les législations correspondantes sur l’environnement et le travail;
— droits et taxes: respect des exigences légales relatives aux taxes, aux redevances et aux droits directement liés à la récolte de bois et aux droits de récolte;
— autres utilisateurs: respect, le cas échéant, des droits fonciers ou droits d’usage sur les terres et les ressources d’autres parties, susceptibles d’être affectés par les droits de récolte du bois;
— commerce et douanes: respect des exigences légales en matière de procédures commerciales et douanières.
Peut-on clairement identifier l’instrument juridique qui sous-tend chaque élément de la définition?
Les critères et les indicateurs qui permettent de mesurer la conformité avec chaque élément de la définition sont-ils précisés?
Les critères/indicateurs sont-ils clairs, objectifs et applicables au plan opérationnel?
Les indicateurs et les critères permettent-ils d’identifier clairement les rôles et les responsabilités des différents acteurs et la vérification évalue-t-elle les performances de tous les acteurs concernés?
La définition de la légalité couvre-t-elle les principaux domaines de la législation existante présentés ci-dessus? Dans la négative: pourquoi certains domaines de la législation ont-ils été laissés de côté?
Dans l’élaboration de la définition, les parties intéressées ont-elles pris en considération tous les domaines majeurs de la législation applicable?
Le système de contrôle de la légalité comporte-t-il les principales dispositions juridiques identifiées lors des discussions préalables entre les différentes parties prenantes intéressées?
La définition de la légalité et la matrice/grille de contrôle de la légalité a-t-elle été modifiée depuis la conclusion de l’APV-FLEGT? A-t-on défini des indicateurs et des critères pour vérifier ces modifications?
Partie 2: contrôle de la chaîne d’approvisionnement
Les systèmes visant à contrôler la chaîne d’approvisionnement doivent garantir la crédibilité de la traçabilité des produits ligneux sur toute la chaîne d’approvisionnement, depuis la récolte ou point d’importation jusqu’au point d’exportation. Il ne sera pas toujours nécessaire de maintenir la traçabilité physique d’une grume, d’un chargement de grumes ou d’un produit ligneux du point d’exportation jusqu’à la forêt d’origine, mais il faudra toujours garantir la traçabilité entre la forêt et le premier point où s’effectuent les mélanges (ex.: terminal à bois ou unité de transformation).
2. 1. Droits d’exploitation
Les zones où les droits sur les ressources forestières ont été attribués et les détenteurs de ces droits sont clairement identifiés.
Le système de contrôle garantit-il que seul le bois issu d’une zone forestière dotée de droits d’exploitation valables et acceptables entre dans la chaîne d’approvisionnement?
Le système de contrôle garantit-il que les entreprises effectuant les opérations de récolte ont bien reçu les droits d’exploitation appropriés pour les zones de forêt concernées?
Les procédures d’attribution des droits d’exploitation et les informations sur les droits d’exploitation attribués et leurs détenteurs sont-elles rendues publiques?
2. 2. Systèmes de contrôle de la chaîne d’approvisionnement
Il existe des mécanismes efficaces de traçabilité du bois sur toute la chaîne d’approvisionnement, depuis la récolte jusqu’au point d’exportation.
L’approche utilisée pour l’identification du bois peut varier, allant de l’utilisation d’étiquettes pour des articles individuels à la consultation de la documentation accompagnant un chargement ou un lot. La méthode choisie doit tenir compte du type et de la valeur du bois, ainsi que du risque de contamination par du bois illégal ou non vérifié.
Toutes les chaînes d’approvisionnement possibles sont-elles identifiées et décrites dans le système de contrôle?
Toutes les étapes de la chaîne d’approvisionnement sont-elles identifiées et décrites dans le système de contrôle?
Les méthodes sont-elles définies et documentées pour, d’une part, identifier l’origine du produit et, d’autre part, éviter le mélange avec du bois de sources inconnues dans les étapes suivantes de la chaîne d’approvisionnement:
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bois dans la forêt,
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transport,
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stockage provisoire,
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arrivée à l’unité de première transformation,
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unités de transformation,
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stockage provisoire,
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transport,
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arrivée au point d’exportation?
Quelles organisations sont chargées du contrôle des flux de bois? Disposent-elles de ressources humaines et d’autres ressources adéquates pour mener à bien les activités de contrôle?
2. 3. Quantités
Il existe des mécanismes robustes et efficaces pour mesurer et enregistrer les quantités de bois ou de produits ligneux à chaque étape de la chaîne d’approvisionnement, notamment les estimations fiables et précises, avant le début de la récolte, du volume de bois sur pied pour chaque assiette de coupe.
Le système de contrôle produit-il des données quantitatives sur les entrées et les sorties aux étapes suivantes de la chaîne d’approvisionnement:
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bois sur pied,
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grumes en forêt,
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bois transporté et stocké,
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arrivée à l’usine,
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entrée dans les lignes de production/unités de transformation,
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sortie des lignes de production/unités de transformation,
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sortie d’usine,
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arrivée au point d’exportation.
Quelles organisations sont chargées d’introduire les données quantitatives dans le système de contrôle? Quelle est la qualité des données contrôlées?
Les données quantitatives sont-elles toutes enregistrées de manière à pouvoir être recollées sans délai avec les maillons antérieurs et ultérieurs de la chaîne?
Quelles informations sur le contrôle de la chaîne d’approvisionnement sont rendues publiques? Comment les parties intéressées peuvent-elles accéder à ces informations?
2. 4. Mélange de bois légal vérifié avec du bois autrement approuvé
Si le mélange des grumes ou du bois provenant de sources légales vérifiées avec des grumes ou du bois issus d’autres sources est permis, un nombre suffisant de contrôles est effectué pour exclure le bois de source inconnue ou récolté sans droits d’exploitation légaux.
Le système de contrôle autorise-t-il le mélange de bois vérifié avec d’autres bois approuvés (ex.: avec du bois importé ou du bois provenant d’une zone forestière où les droits de récolte légaux ont été octroyés, mais qui n’est pas encore couverte par le processus de vérification intégral)?
Quelles mesures de contrôle sont appliquées dans ces cas? Par exemple, les contrôles garantissent-ils que les volumes déclarés des sorties vérifiées ne dépassent pas la somme des volumes entrés vérifiés à chaque étape?
2. 5. Produits ligneux importés
Des contrôles appropriés sont effectués pour veiller à ce que les bois et produits dérivés importés l’ont été légalement.
Comment est prouvée la légalité des importations des bois et produits dérivés?
Quels éléments permettent de prouver que les produits importés proviennent d’arbres récoltés légalement dans un pays tiers?
Le SVL identifie-t-il le bois et les produits ligneux importés sur toute la chaîne d’approvisionnement?
Lorsque l’on utilise du bois importé, est-il possible d’identifier, sur l’autorisation FLEGT, le pays d’origine ainsi que celui des composants dans les produits composites?
Partie 3: vérification
La vérification consiste à effectuer des contrôles pour garantir la légalité du bois. Elle doit être suffisamment rigoureuse et efficace pour permettre de déceler tout manquement aux exigences, soit dans la forêt soit dans la chaîne d’approvisionnement, et de prendre des mesures à temps pour y remédier.
3. 1. Organisation
La vérification est exécutée par un gouvernement, une organisation tierce ou une association des deux, disposant de ressources adéquates, de systèmes de gestion et de personnels qualifiés et formés, ainsi que de mécanismes solides et efficaces pour contrôler les conflits d’intérêt.
Le gouvernement a-t-il désigné un ou plusieurs organismes pour assumer les tâches de vérification? Le mandat (et les responsabilités y afférentes) est-il clair et public?
L’organisme chargé de la vérification dispose-t-il de ressources adéquates pour mener à bien la vérification de la définition de la légalité et de systèmes pour contrôler la chaîne d’approvisionnement du bois?
L’organisme chargé de la vérification est-il doté d’un système de gestion bien documenté:
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garantissant que son personnel possède les compétences et que l’expérience nécessaire pour une vérification efficace est présente?
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recourant au contrôle/à la surveillance interne?
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comprenant des mécanismes pour contrôler les conflits d’intérêt?
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garantissant la transparence du système?
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définissant et utilisant une méthodologie de la vérification?
3. 2. Vérification par rapport à la définition de la légalité
Il existe une définition claire de ce qui doit être vérifié. La méthodologie de la vérification est documentée et vise à assurer que le processus est systématique, transparent, fondé sur des preuves, effectué à intervalles réguliers et qu’il couvre tout ce qui est inclus dans la définition.
La méthodologie de la vérification couvre-t-elle tous les éléments de la définition de la légalité et comprend-elle des tests de conformité avec tous les indicateurs spécifiés?
La vérification nécessite-t-elle:
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des contrôles des documents, des registres d’exploitation et des opérations sur le terrain (voire inopinés)?
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la collecte d’informations auprès de parties intéressées externes?
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l’enregistrement des activités de vérification qui permet à des auditeurs internes et au contrôleur indépendant de procéder à des contrôles?
Les responsabilités et les rôles institutionnels sont-ils clairement définis et appliqués?
Les résultats de la vérification par rapport à la définition de la légalité sont-ils rendus publics? Comment les parties intéressées peuvent-elles accéder à ces informations?
3. 3. Vérification des systèmes de contrôle de la chaîne d’approvisionnement
Il existe un champ d’application clair précisant ce qui doit être vérifié et portant sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement, depuis la récolte jusqu’à l’exportation. La méthodologie de la vérification est documentée; elle vise à assurer que le processus est systématique, transparent, fondé sur des preuves, effectué à intervalles réguliers et qu’il couvre tout ce qui est inclus dans le champ d’application et elle prévoit des recoupements de données, réguliers et sans délai, à chaque étape de la chaîne.
Les responsabilités et les rôles institutionnels sont-ils clairement définis et appliqués?
La méthodologie de la vérification couvre-t-elle pleinement les vérifications sur les contrôles de la chaîne d’approvisionnement? Est-ce bien précisé dans la méthodologie de la vérification?
Qu’est-ce qui prouve que la vérification des contrôles de la chaîne d’approvisionnement a bien été effectuée?
Recollement des données:
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Quelle organisation est chargée du recollement des données? Dispose-t-elle de ressources humaines et d’autres ressources adaptées pour mener à bien les activités de gestion des données?
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Existe-t-il des méthodes pour évaluer la cohérence entre bois sur pied et bois entrée à l’usine/point d’exportation?
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Existe-t-il des méthodes pour évaluer la cohérence entre les entrées de bois brut et les sorties de produits transformés dans les scieries et autres installations?
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Est-il possible d’effectuer un recollement fiable par article individuel ou par lot de produits ligneux sur toute la chaîne d’approvisionnement?
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Quels systèmes et techniques d’information sont utilisés pour stocker et recoller les données, ainsi que pour les enregistrer? Existe-t-il des systèmes efficaces pour sécuriser les données?
Les résultats de la vérification concernant le contrôle de la chaîne d’approvisionnement sont-ils rendus publics? Comment les parties intéressées peuvent-elles accéder à ces informations?
3. 4. Non-conformité
Il existe un mécanisme opérationnel et efficace pour invoquer et mettre en œuvre des mesures correctives appropriées lorsque des infractions sont décelées.
Le système de vérification définit-il l’exigence susmentionnée?
Des mécanismes ont-ils été mis au point pour remédier à la non-conformité? Sont-ils appliqués dans la pratique?
Les infractions et les mesures correctives prises font-elles l’objet d’enregistrements adéquats? L’efficacité des mesures correctives est-elle évaluée?
Quelles sont les informations sur les infractions décelées qui sont rendues publiques?
Partie 4: autorisation
Le Congo a confié à une autorité de délivrance d’autorisations l’entière responsabilité de l’émission des autorisations FLEGT. Les autorisations FLEGT sont attribuées sur la base des expéditions ou des opérateurs.
4. 1. Organisation
Quel organisme est chargé de la délivrance des autorisations FLEGT?
Le rôle de l’autorité chargée de la délivrance des autorisations et de son personnel eu égard à l’attribution des autorisations FLEGT est-il clairement défini et rendu public?
Les exigences de compétences sont-elles définies et des contrôles internes ont-ils été mis en place pour le personnel de l’autorité chargée de la délivrance des autorisations?
L’autorité chargée de la délivrance des autorisations est-elle dotée de ressources adéquates pour accomplir sa tâche?
4. 2. Délivrance des autorisations
L’autorité responsable des autorisations suit-elle des procédures documentées pour délivrer les autorisations? Ces procédures sont-elles rendues publiques, y compris les éventuels droits à payer?
Qu’est-ce qui prouve que ces procédures sont correctement appliquées dans la pratique?
Les autorisations délivrées et les autorisations rejetées font-elles l’objet d’enregistrements adéquats? Les enregistrements indiquent-ils clairement les éléments justificatifs sur la base desquels les autorisations sont délivrées?
4. 3. Autorisations fondées sur les expéditions
L’octroi de l’autorisation repose-t-il sur une expédition unique?
La légalité d’une expédition d’exportation est-elle prouvée au moyen de systèmes de vérification et de traçabilité du gouvernement?
Les conditions régissant la délivrance des autorisations sont-elles clairement définies et communiquées à l’exportateur et aux autres parties concernées?
Quelles informations sur les autorisations attribuées sont rendues publiques?
Partie 5: directives sur l’audit indépendant du système
L’audit indépendant du système (AIS) est une fonction indépendante des organismes de réglementation du secteur forestier du Congo. Il vise à maintenir la crédibilité du régime d’autorisation FLEGT en veillant à ce que tous les aspects du SVL du Congo fonctionnent comme prévu.
5. 1. Dispositions institutionnelles
5. 1.1. Désignation de l’autorité
Le Congo a autorisé officiellement la fonction de l’AIS et lui permet de fonctionner de manière efficace et transparente.
5. 1.2. Indépendance par rapport aux autres éléments du SVL
Une distinction claire est établie entre les organisations et les personnes qui participent à la gestion ou à la réglementation des ressources forestières et celles qui interviennent dans l’audit indépendant.
Le gouvernement a-t-il des exigences documentées en matière d’indépendance pour l’auditeur indépendant? Est-il prévu que les organisations ou les personnes ayant un intérêt commercial ou un rôle institutionnel dans le secteur forestier congolais ne sont pas admises à exercer la fonction d’auditeur indépendant?
5. 1.3. Désignation de l’auditeur indépendant
L’auditeur indépendant a été désigné au moyen d’un mécanisme transparent et ses actions sont soumises à des règles claires et publiques.
Le gouvernement a-t-il rendu public les termes de référence de l’auditeur indépendant?
Le gouvernement a-t-il documenté les procédures de désignation de l’auditeur indépendant et les a-t-il rendues publiques?
5. 1.4. Mise en place d’un mécanisme de gestion des plaintes
Il existe un mécanisme de gestion des plaintes et des conflits qui résultent de l’audit indépendant. Ce mécanisme permet de traiter toute plainte concernant le fonctionnement du régime d’autorisation.
Existe-t-il un mécanisme de traitement des plaintes documenté, mis à la disposition de toutes les parties intéressées?
Sait-on clairement comment les plaintes sont reçues, documentées, transmises à un échelon supérieur (le cas échéant) et quelles suites y sont données?
5. 2. L’auditeur indépendant
5. 2.1. Exigences organisationnelles et techniques
L’auditeur indépendant exerce une fonction indépendante des autres éléments du système de garantie de la légalité et fonctionne conformément à une structure de gestion documentée, à des actions et des procédures qui satisfont aux bonnes pratiques approuvées au niveau international.
L’auditeur indépendant fonctionne-t-il conformément à un système de gestion documenté qui répond aux exigences des guides ISO 62, 65 ou de normes similaires?
5. 2.2. Méthodologie de l’audit
La méthodologie de l’audit indépendant repose sur la fourniture d’éléments de preuve et l’audit est effectué à intervalles précis et fréquents.
La méthodologie de l’audit indépendant précise-t-elle que tous les résultats reposent sur des éléments de preuve objectifs en ce qui concerne le fonctionnement du SVL?
La méthodologie précise-t-elle les intervalles maximaux auxquels chaque élément du SVL sera vérifié?
5. 2.3. Champ d’application de l’audit
L’auditeur indépendant fonctionne selon des termes de référence qui spécifient clairement ce qui doit être audité et couvrent toutes les exigences convenues pour la délivrance des autorisations FLEGT.
La méthodologie de l’audit indépendant couvre-t-elle tous les éléments du SVL et indique-t-elle les principaux tests d’efficacité?
5. 2.4. Exigences en matière de rapports
L’auditeur indépendant adresse au comité conjoint des rapports réguliers sur l’intégrité du système de garantie de la légalité, y compris les manquements et l’évaluation des mesures correctives prises pour y remédier.
Les termes de référence de l’auditeur indépendant précisent-ils les exigences en matière de rapports et la fréquence de ces rapports?
(1) http://ec.europa.eu/development/policies/9interventionareas/environment/forest/flegt_briefing_notes_en.cfm