PIÈCE JOINTE
Recommandation sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches
1. Ce document présente un projet de recommandation sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches (ci-après le "projet de recommandation"), reproduit en annexe, qui a été élaboré par la Task-force pour contrecarrer le commerce illicite (ci-après le "TF-CIT"), un organe subsidiaire du Forum de haut niveau sur le risque (ci-après le "FHNR") du Comité de la gouvernance publique (ci-après le "PGC") de l'OCDE. Cette recommandation vise à aider les pouvoirs publics et les responsables de l'action publique à réduire et à décourager les échanges illicites à travers et à l'intérieur des zones franches.
2. L'OCDE a réalisé de nombreux travaux sur le commerce illicite, sous la forme d'études thématiques et de comparaisons de données entre pays, afin d'améliorer la compréhension et la cartographie des marchés illicites. Les résultats obtenus fournissent une base factuelle à l'appui des politiques intersectorielles de gestion des risques.
3. Comme prévu dans le programme de travail et budget 2017-2018 du PGC [GOV/PGC(2016)9/FINAL], l'OCDE, en collaboration avec l'Office de l'Union européenne pour la propriété intellectuelle (EUIPO), a analysé les itinéraires suivis par les produits de contrefaçon échangés de manière illicite d'un pays à l'autre et s'est intéressée à différents types de marchandises illicites. Ces travaux ont mis en évidence un certain nombre de lacunes dans l'intervention des pouvoirs publics – en particulier concernant les zones franches – et montré que la surveillance pouvait être renforcée et l'application pratique du droit améliorée. Dans les conclusions politiques de la RCM de 2017, le Conseil s'est félicité de la poursuite des travaux de la Task-force de l'OCDE pour contrecarrer le commerce illicite, et a reconnu la nécessité de mener une coopération internationale et de nouer des partenariats afin de lutter contre la corruption internationale et le commerce illicite.
Raison d'être du projet de recommandation
4. De très nombreuses zones franches ont été créées ces dernières décennies dans le but d'attirer des entreprises et des investissements nouveaux. L'objectif est de faciliter la croissance des échanges et de l'économie en supprimant les droits de douane, les contingents et d'autres taxes, et en réduisant les formalités administratives, y compris certaines procédures douanières et obligations de déclaration. L'ampleur et la nature des zones franches varient d'un pays à l'autre, en fonction du régime et du type d'activité autorisés, de même que les appellations qui servent à les désigner: zones franches, zones d'entreprises, zones d'exportation, zones économiques spéciales ou zones de commerce international par exemple. Ayant proliféré dans le contexte dynamique de la mondialisation, les zones franches jouent désormais un rôle central dans les activités de nombreux pays et producteurs de premier plan.
5. Dans certains pays, ces évolutions sont cependant plus rapides que l'adoption de normes et de réglementations pour le contrôle effectif des activités conduites dans les zones franches. Des réseaux criminels trouvent ainsi des moyens de profiter des lacunes de la surveillance dans certaines zones franches pour introduire en contrebande ou détourner des produits illicites vers le marché national, créer des installations de production de produits de contrefaçon et de contrebande, faire transiter des produits illicites et faciliter la fourniture de services illicites. Certains pays traitent les zones franches à toutes fins comme si elles se situaient en dehors du territoire douanier national, de sorte que l'entrée et la sortie des marchandises ne donnent lieu qu'à des contrôles minimaux. Bien que les conditions de création des zones franches soient réglementées, les contrôles ou interventions des services douaniers sont souvent insuffisants ou inexistants. Même lorsque les législations prévoient explicitement que les autorités douanières doivent exercer des contrôles dans la zone franche, il arrive que leur application soit très limitée.
6. De nombreuses zones franches procurent des avantages économiques aux économies locales, mais tout porte à croire qu'il s'y déroule des échanges illicites, par exemple de produits de contrefaçon, d'espèces sauvages protégées ou d'armes non contrôlées. Les analyses de l'OCDE mettent en évidence une corrélation positive entre la taille de la zone franche, compte tenu du nombre d'emplois et d'entreprises installées à l'intérieur de la zone, et la valeur des échanges illicites de produits de contrefaçon. Elles montrent que certaines zones franches constituent d'importants points de transbordement de produits illicites dont le lieu d'origine est dissimulé par reconditionnement ou ré-étiquetage, et qui peuvent ainsi pénétrer les filières commerciales légitimes.
7. À la réunion du Conseil au niveau des ministres de 2017, les ministres ont reconnu "la nécessité de mener une coopération internationale et de nouer des partenariats afin de lutter contre la corruption internationale et le commerce illicite, y compris en renforçant la mise en œuvre des normes existantes" et se sont félicités "de la poursuite des travaux de l'OCDE sur le commerce illicite, y compris par le biais de la Task-force pour contrecarrer le commerce illicite".
8. Pour faire face à ces problèmes et donner suite à la déclaration des ministres, le TF-CIT a élaboré un projet de recommandation du Conseil de l'OCDE qui propose des mesures destinées à renforcer la transparence des zones franches de façon à en réduire l'utilisation abusive et l'attrait pour les organisations criminelles qui en tirent profit à l'heure actuelle.
9. Le projet de recommandation se fonde sur six années d'analyses et de consultations d'experts à l'OCDE, en particulier:
10. Des réunions du TF-CIT sur les problèmes d'application des lois que posent les zones franches sur différents marchés illicites, et deux ateliers organisés conjointement avec des organisations intergouvernementales, le premier avec l'Organisation mondiale des douanes (OMD), à Bruxelles, en novembre 2016, et le deuxième avec l'EUIPO, à Alicante, en septembre 2017;
11. Un rapport de l'OCDE intitulé "Governance Frameworks to Counter Illicit Trade" qui rend compte, entre autres, des grandes lignes des débats ainsi qu'un rapport conjoint de l'OCDE et de l'EUIPO intitulé "Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones" publiés en mars 2018, qui font apparaître des corrélations statistiques entre la taille des zones franches (sur la base du nombre d'entreprises installées dans la zone, des effectifs et de la contribution à la valeur totale des exportations) et la valeur des produits contrefaits qui arrivent d'un territoire particulier.
12. L'analyse met en évidence les principaux éléments susceptibles de favoriser le commerce illicite dans les zones franches:
• La surveillance exercée par les autorités répressives dans les zones franches est parfois insuffisante en raison d'une erreur très répandue selon laquelle les entreprises installées dans ces zones exercent en fait leurs activités en dehors du territoire national. Cette erreur conduit à croire à tort que les autorités répressives et les services douaniers nationaux ne sont pas habilités à accéder aux locaux ni à des informations sur les opérateurs économiques présents dans ces zones.
• Même dans les économies où les services douaniers et les autorités répressives sont compétents pour accéder à une zone franche, il existe peu d'incitations à surveiller les activités et les transbordements qui s'y déroulent, à moins que les fuites vers le marché local ne soient importantes.
13. Il est facile d'introduire de l'argent liquide en grandes quantités dans les zones franches en déclarant que ces sommes sont destinées à des opérations de détail à l'intérieur de la zone, mais il n'existe pas de procédure officielle de vérification pour confirmer que cet argent a effectivement servi à des transactions légales. En outre, le manque d'intégration des systèmes de suivi électronique des marchandises avec les autorités compétentes empêche de procéder rapidement à des analyses des risques.
14. Même si des observations ponctuelles confirmant l'utilisation abusive des zones franches pour la réalisation d'échanges illicites ont mis certaines d'entre elles sous les feux des projecteurs à l'échelle internationale, les risques que présentent ces zones restent peu connus à haut niveau.
15. Les réunions et les réflexions des experts, ainsi que les publications récentes de l'OCDE sur les zones franches et des études antérieures, permettent de conclure que le manque de suivi, de surveillance et de transparence des activités conduites dans de nombreuses zones franches permet la production, la circulation, l'entreposage et le passage en contrebande de produits illicites. Le poids de ces conclusions a amené les ministres, lors de la RCM de 2017, à appeler l'OCDE à mobiliser une action internationale coordonnée pour accroître la transparence dans les zones franches et réduire leur utilisation à des fins de commerce illicite.
Processus d'élaboration du projet de recommandation
16. À sa réunion de décembre 2017, le FHNR est convenu que la Task-force élaborerait un projet de lignes directrices sur la lutte contre le commerce illicite, dans le cadre de la mission de l'OCDE de fixer des normes mondiales et d'harmoniser les règles du jeu de la mondialisation. L'objectif des mesures proposées est de renforcer la capacité des autorités à prendre des mesures efficaces et à réduire l'attrait des zones franches pour les criminels.
17. Un premier projet de lignes directrices sur la lutte contre le commerce illicite et le renforcement de la transparence dans les zones franches a été examiné et commenté à la réunion de mars 2018 du TF-CIT [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], sur la base de contributions écrites résultant de consultations avec les secrétariats du Groupe d'action financière, de l'OMD et de l'Organisation mondiale du commerce.
18. Le PGC a été informé de la procédure à sa 57e réunion, le 12 avril 2018, et invité à faire part de ses commentaires sur les choix stratégiques possibles pour renforcer les cadres de gouvernance à l'appui de la lutte contre le commerce illicite, y compris par un processus inclusif de consultation. Le PGC est également convenu d'ouvrir le projet de lignes directrices à la consultation publique [GOV/PGC/A(2018)1].
19. À la suite de l'ajout d'observations complémentaires sur le projet de lignes directrices de la part du Forum de haut niveau et du TF-CIT, la consultation en ligne a eu lieu, du 8 juillet 2018 au 3 septembre 2018. Toutes les parties prenantes pouvaient y participer et des contributions ont été reçues, entre autres, de membres et de non-membres de l'OCDE, d'opérateurs des zones franches, de leurs associations, d'intermédiaires (chargeurs, transitaires et services de messagerie, en particulier) et d'entreprises installées dans les zones franches ou qui les utilisent pour s'approvisionner. Plus de 200 intervenants ont ainsi pris part à la consultation publique et ont produit près de 100 pages d'observations écrites.
20. En outre, le projet de lignes directrices a été présenté pour observations au Groupe de travail du Comité des échanges, le 18 juin 2018, et des consultations internes ont eu lieu avec le secrétariat du Comité de politique économique de l'OCDE, le Comité des échanges, le groupe de travail sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales, et le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. Le secrétariat du Groupe d'action financière (GAFI) a également été consulté. Des contributions intéressantes ont été reçues et ont permis de renforcer la cohérence et la compatibilité du projet de lignes directrices avec les instruments existants.
21. Après ajout de toutes les observations pertinentes et importantes résultant de la consultation du public et d'autres organes et secrétariats de l'OCDE, le projet révisé a été de nouveau transmis au TF-CIT et au forum de haut niveau en tant que projet de recommandation. Certaines délégations ont alors soulevé des questions, notamment sur le meilleur moyen de vérifier que les zones franches se conforment au Code de conduite pour l'intégrité des zones franches. Ces questions ont été prises en compte et ont abouti au projet de texte de l'annexe, qui ne contient pas de disposition particulière sur le suivi de la conformité, mais inclut une déclaration d'intention de mettre au point un moyen de contrôler la conformité dans un délai d'un an après l'adoption de la recommandation.
22. Le projet révisé de recommandation est présenté ici au TF-CIT pour approbation et transmission au Forum de haut niveau; il sera ensuite transmis au PGC pour approbation et enfin au Conseil, par l'intermédiaire du Comité exécutif, pour adoption.
Objectif et champ d'application du projet de Recommandation
23. Le projet de recommandation vise à assurer la transparence dans les zones franches et s'inscrit dans un effort plus général de lutte contre le commerce illicite. Par ses effets dommageables sur toute la sphère économique, sociale, environnementale et même politique, le commerce illicite est nocif pour le développement durable. Il nuit à la bonne gestion des affaires publiques, érode la confiance à l'égard des pouvoirs publics et de l'état de droit et peut menacer la stabilité politique lorsque ses acteurs économiques s'emploient à détourner l'attention afin de protéger leur part illégale de marché.
24. L'objectif général du projet de recommandation est de définir au fil du temps les objectifs précis auxquels doivent répondre les politiques de lutte contre le commerce illicite. Les normes communes de la mondialisation ont pour objet de veiller à ce que ses avantages soient pleinement partagés et ses inconvénients réduits dans toute la mesure du possible. Pour cela, il faut que les pays collaborent davantage et investissent dans la mise en place de capacités institutionnelles adéquates.
25. Le projet de recommandation invite les membres et les non-membres qui auront adhéré à cet instrument (ci-après les "adhérents") à encourager les zones franches à adopter un Code de conduite volontaire pour l'intégrité des zones franches (annexé au projet de recommandation), étant entendu que la conformité à ses dispositions sera évaluée et contrôlée par un mécanisme (outil de diagnostic) à mettre en place dans un délai d'un an après l'adoption du projet de recommandation. Il s'agit de veiller à ce que la recommandation soit suivie d'effet et de promouvoir la transparence de façon efficace, pour que les zones franches assurent la surveillance des opérateurs économiques qu'elles accueillent et coopèrent avec les autorités compétentes. Les zones franches devraient faciliter l'accès des autorités compétentes aux informations utiles aux enquêtes, concourir à la responsabilisation des opérateurs économiques et participer à la mise en place de règles du jeu économique équitables en luttant contre le commerce illicite.
26. Le projet de recommandation propose une double approche qui tient compte de l'intérêt de l'ensemble des parties prenantes à la bonne gouvernance dans les zones franches, en particulier les autorités douanières et, au besoin, la communauté plus large des autorités chargées de l'application des lois (dans les domaines de la criminalité environnementale ou de la fiscalité, par exemple), les zones franches, les opérateurs économiques de ces zones et la société civile.
27. L'objet du projet de recommandation est d'aider les adhérents et de fournir des orientations utiles pour faire face aux difficultés et connaître les bonnes pratiques de la lutte contre le commerce illicite. Pour aborder globalement la lutte contre le commerce illicite dans les zones franches, il faut que les adhérents s'investissent dans des mesures et aussi dans la coopération, afin d'accroître la surveillance et le contrôle des zones franches utilisées à mauvais escient pour procéder à des échanges illicites. C'est pourquoi le projet de recommandation s'appuie sur les besoins fondamentaux mis en évidence par les travaux de l'OCDE:
• Une action internationale coordonnée entre les autorités nationales chargées de l'élaboration et de l'application des lois qui permette de garantir que les services de répression et les services douaniers sont explicitement habilités à réaliser, en conformité avec le droit national, des enquêtes, des examens ou des inspections sur site sans préavis ni autorisation judiciaire, à tout moment et à tout endroit à l'intérieur des zones franches, afin de faciliter l'administration de la loi, de la réglementation ou de la directive applicable.
• Une coopération internationale visant à inciter les autorités locales à exercer une vigilance et un contrôle accrus sur les zones franches, dans la mesure où les externalités négatives ne suffisent pas sur les marchés nationaux à justifier des actions qui atténuent les risques de commerce illicite.
• La mise en place d'une volonté politique de trouver une solution face aux difficultés.
Suivi de la mise en œuvre, diffusion et adhésion de non-membres
28. Le projet de recommandation prévoit que le Conseil charge le Comité de la gouvernance publique:
• De faire en sorte que la Task-force pour contrecarrer le commerce illicite serve de forum pour l'échange d'informations et la réalisation d'exercices volontaires d'examens par les pairs sur la mise en œuvre de la recommandation. Il pourra s'agir, par exemple, d'associer les parties prenantes à la sensibilisation aux risques de commerce illicite dans certaines zones franches, d'examiner la conformité au Code de conduite pour l'intégrité des zones franches, de comparer les résultats obtenus et d'étudier les pratiques de réduction des risques de commerce illicite et de dissuasion en la matière.
• De créer un mécanisme (outil de diagnostic) d'évaluation des performances et de la conformité au Code de conduite pour l'intégrité des zones franches. Ce mécanisme serait établi au moyen d'une procédure multipartite conduite par le TF-CIT sous l'égide du Forum de haut niveau et du PGC dans un délai d'un an après l'adoption de la recommandation.
• De concevoir un ensemble d'outils destinés à aider les adhérents à mettre en œuvre la recommandation, notamment en encourageant le respect par les zones franches du Code de conduite pour l'intégrité des zones franches, dans un délai d'un an après l'adoption de la recommandation: une procédure multipartite, conduite par le TF-CIT, sous l'égide du forum de haut niveau et du PGC, aboutirait à la mise au point d'un ensemble d'outils destinés à aider les adhérents et les zones franches dans la mise en œuvre pratique de la recommandation, en particulier au regard de la conformité au Code de conduite pour l'intégrité des zones franches. En particulier, un modèle d'évaluation des risques présentés par les zones franches serait mis au point à l'intention des entreprises désireuses d'évaluer l'intégrité et l'adéquation de la gouvernance dans diverses zones franches par rapport à un ensemble de critères. Un inventaire des bonnes pratiques, illustré par des exemples concrets, serait également dressé, et des plates-formes de coopération multipartite pourraient être mises au point petit à petit afin de combler les lacunes sur le plan de l'action publique, de la gouvernance et de l'application des règles.
• De suivre la mise en œuvre de la recommandation et d'en faire rapport au Conseil au plus tard cinq ans après son adoption, puis au moins tous les dix ans: ce rapport évaluera la pertinence et l'impact du projet de recommandation pour veiller à ce qu'il reste d'actualité, en indiquant au besoin s'il doit être révisé. Le rapport s'appuiera sur les informations relatives aux bonnes pratiques recueillies à l'occasion de la mise au point de l'ensemble d'outils, des débats du PGC et de ses organes subsidiaires sur la mise en œuvre du projet de recommandation, et des échanges réalisés grâce aux plates-formes multipartite de coopération mises en place pour éclairer les travaux du PGC et de ses organes subsidiaires sur cette question.
29. Le projet de recommandation invite le secrétaire général et les adhérents à œuvrer à sa diffusion. Une fois adopté, le projet de recommandation sera consultable en ligne dans le Recueil des instruments juridiques de l'OCDE. Une brochure contenant le texte du projet de recommandation, ainsi que des informations de référence, sera disponible au format PDF, ce qui devrait faciliter la diffusion. Le secrétariat fera connaître le projet de recommandation au moyen de réunions de ministres, de groupes parlementaires, d'associations ou d'organisations professionnelles et de réseaux d'universitaires et d'experts dans ce domaine.
30. Le projet de recommandation sera ouvert à l'adhésion des non-membres. Cette adhésion représenterait, de la part des adhérents, un engagement politique à l'égard des principes énoncés dans ce texte. L'adhésion de non-membres à la recommandation sera le signe qu'ils peuvent jouer un rôle actif dans les efforts entrepris pour réduire le commerce illicite et contribuer à une plus grande harmonisation des règles du jeu à l'échelle mondiale. Tous les adhérents non-membres participeront aux activités de soutien et de suivi de sa mise en œuvre.