Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 janvier 2020 et le
8 avril 2021, l'association Ouvre-boîte demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement refusé sa demande de publication en ligne de plusieurs documents budgétaires des collectivités territoriales ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de publier les documents sollicités dans un délai de 2 mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 400 euros en application de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- son recours n'est pas tardif faute d'accusé de réception à sa demande initiale ;
- les documents sollicités sont des documents administratifs communicables ;
- la demande ne porte que sur des documents qui existent déjà, qui ne sont pas d'ores et déjà couverts par les obligations de diffusion publique imposées par les articles L. 2313-1,
L. 3313-1, L. 4312-1 et L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales, et dont l'anonymisation, au besoin, est possible par le biais d'outil en ligne libre d'utilisation.
Par un mémoire en défense enregistré le 29 janvier 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable, faute d'avoir été introduite dans les délais, et à titre subsidiaire, que ses moyens ne sont pas fondés.
Vu :
- l'avis n° 20185538 du 26 septembre 2019 de la commission d'accès aux documents administratifs ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B,
- les conclusions de Mme Florence Nikolic, rapporteure publique,
- et les observations de M. A, représentant l'Association Ouvre-boîte,
Considérant ce qui suit :
1.Le 10 octobre 2018, l'association Ouvre-boîte a demandé au ministère de l'intérieur de publier en ligne certaines données relatives aux documents budgétaires des collectivités locales, à savoir, les comptes administratifs, les budgets primitifs, les budgets supplémentaires et les décisions modificatives. Cette demande est restée sans réponse. Saisie le 19 novembre 2018 par l'association requérante, la commission d'accès aux documents administratifs a rendu un avis favorable sous réserves le 26 septembre 2019. Par la présente requête, l'association Ouvre-boîte demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le ministère de l'intérieur a implicitement refusé la publication en ligne des documents budgétaires des collectivités territoriales précités.
S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur :
2. D'une part, aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". L'article R. 311-13 du même code prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". Aux termes de l'article R. 311-15 de ce code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". L'article R.343-3 de ce même code prévoit que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Selon les articles R. 343-4 et R. 343-5, le silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission fait naître une décision implicite de refus.
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. () ". L'article L. 112-6 du même code dispose que : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation () ". L'article L.412-3 de ce code dispose que : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. Il est également précisé que l'administration statuera sur le fondement de la situation de fait et de droit prévalant à la date de sa décision, sauf mention contraire dans une loi ou un règlement ". L'article R. 112-5 prévoit que : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 () indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3 ". Enfin, l'article R. 421-5 du code de justice administrative précise que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".
4. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais rappelés ci-dessus soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la commission d'accès aux documents administratifs, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. L'absence de telles mentions a pour effet de rendre inopposables les délais prévus par les textes cités au point 2 pour l'exercice du recours contentieux.
5. Il ressort des pièces du dossier que l'association requérante n'a été informée à aucun moment de la procédure des voies et délais dont elle disposait pour former un recours auprès de la CADA puis du tribunal administratif en cas de confirmation de la décision de rejet de sa demande de communication. Dans ces conditions, ces délais ne lui étaient pas opposables. La fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur doit, dès lors, être écartée.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
7.Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. () ". En application de l'article L. 300-4 de ce code : " Toute mise à disposition effectuée sous forme électronique en application du présent livre se fait dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ". Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes du 4ème alinéa de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-9 du même code : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration () 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6 ".
8.Aux termes de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités locales : " Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des communes ". Aux terme de l'article L. 3121-17 du même code : " Toute personne a le droit de demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil départemental, des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes du département ainsi que des arrêtés du président. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au deuxième alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président du conseil départemental que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des départements ". Aux termes de l'article L. 4132-16 du même code : " Toute personne a le droit de demander communication des délibérations et procès-verbaux des séances publiques du conseil régional, des délibérations de la commission permanente, des budgets et des comptes de la région ainsi que des arrêtés du président. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au deuxième alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président du conseil régional que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions du présent article s'appliquent aux établissements publics administratifs des régions ". Enfin aux termes de l'article L. 5211-46 du même code : " Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et des comptes de ces établissements ainsi que des arrêtés de leur président. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du président que des services déconcentrés de l'Etat, intervient dans les conditions prévues par l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration ".
9.Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 7 et 8 que les documents budgétaires des collectivités territoriales revêtent le caractère de document administratif communicable au sens des dispositions précitées. En outre, l'association requérante soutient, sans être sérieusement contredite, que sa demande de communication est circonscrite aux seuls documents budgétaires contenus dans l'application " Totem ", dont l'administration est nécessairement destinataire via ce logiciel. Par ailleurs, si l'administration fait valoir que la législation applicable prévoit déjà certaines obligations de publication des documents budgétaires des collectivités territoriales, cette obligation est d'une part conditionnée à l'existence d'un site internet de la collectivité en cause, et d'autre part l'administration n'établit que ces dispositions couvrent intégralement les documents sollicités par l'association requérante. Enfin, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les documents budgétaires sollicités contiendraient des mentions dont la divulgation serait protégée par l'une ou l'autre des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration.
10.Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement refusé la publication en ligne des documents budgétaires des collectivités territoriales sollicités, laquelle n'est, en tout état de cause, pas soumise à l'accord ou à l'information préalable desdites collectivités.
Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :
11.L'exécution du jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de publier en ligne, dans un délai de douze mois à compter de la notification du présent jugement, les documents budgétaires sollicités par l'association requérante. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
12.Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
13.Il n'y a pas lieu, de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par l'association requérante, qui n'est pas représentée par un conseil et ne justifie pas des frais exposés pour la présente requête.
D E C I D E :
Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement refusé à l'association requérante la publication en ligne des documents budgétaires sollicités est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de publier en ligne, dans un délai de douze mois à compter de la notification du présent jugement, les documents budgétaires sollicités par l'association requérante.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Ouvre-boîte et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :
M. Gros, président,
M. Feghouli, premier conseiller,
M. Hélard, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022.
Le rapporteur, Le président,
M. B C
La greffière,
V. LAGREDE
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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