89/373/CEE: Décision de la Commission, du 30 novembre 1988 relative à une aide décidée par le gouvernement italien pour financer des investissements dans une entreprise publique du secteur du verre plat (Veneziana Vetro) (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)

(1) Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana no 6 du 9 janvier 1986, page 40.

(2) Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana no 248 du 21 octobre 1985, page 7555.

(3) Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana no 299 du 20 décembre 1985, page 9180.

(4) Gazzetta Ufficiale della Repubblica no 245 du 20 octobre 1987, page 36. V L'octroi de fonds publics à une société par le biais d'un emprunt obligataire peut comporter des éléments d'aide d'État. Afin de vérifier si une telle dotation constitue une aide dans le cas où il s'agit d'une entreprise publique, il conviendrait, sans tenir compte d'éventuelles considérations sociales ou de politique régionale ou sectorielle, d'examiner si, dans des circonstances similaires, un actionnaire privé procéderait à une telle injection de capital aux mêmes conditions en escomptant réaliser un bénéfice. À cet égard, la Commission note les différences existant entre la situation financière de SIV et celle de Veneziana Vetro. SIV a réalisé un bénéfice de 1,1 milliard de lires italiennes en 1982, de 0,4 milliard en 1983, de 0,2 milliard en 1984, de 2 milliards en 1985 et de 13,2 milliards en 1986, ce qui représente respectivement 0,5 %, 0,2 %, 0,1 %, 0,6 % et 3,6 % de son chiffre d'affaires annuel correspondant. La valeur de SIV a été fixée par voie d'arbitrage à 242,6 milliards de lires italiennes en 1985. Veneziana Vetro a fait des pertes qui se sont élevées à 0,3 milliard de lires italiennes en 1982, à 8,5 milliards de lires italiennes en 1983, à 4,3 milliards de lires italiennes en 1984, à 6,3 milliards de lires italiennes en 1985 et à 1,7 milliard de lires italiennes en 1986, ce qui représente respectivement 2,5 %, 30 %, 14,8 %, 21,2 % et 6,8 % de son chiffre d'affaires annuel correspondant. Ces pertes ont été couvertes par son actionnaire public, tout d'abord par l'ENI, ensuite par l'EFIM, et enfin par SIV. Sa valeur a été fixée par voie d'arbitrage à moins de 24,9 milliards de lires italiennes en 1985, compte tenu des pertes prévisibles et des coûts de restructuration. Le gouvernement italien lui-même a attiré l'attention de la Commission sur l'obsolescence de l'usine de Veneziana Vetro et sur la qualification insuffisante de sa main-d'oeuvre pour travailler sur des machines modernes. La Commission considère que dans de telles conditions, l'octroi à une société de capitaux supplémentaires prélevés sur les fonds publics est de nature à comporter des éléments d'aide d'État, comme il ressort des considérations développées dans la communication de la Commission, du 17 septembre 1984, aux États membres concernant l'application des articles 92 et 93 du traité CEE aux prises de participations publiques. En ce qui concerne l'autorisation donnée à l'EFIM par le gouvernement italien, le 28 novembre 1985, d'émettre des obligations pour un montant de 41 milliards de lires italiennes, dont le produit était destiné à être investi dans l'industrie publique du secteur du verre, la Commission note que l'EFIM a utilisé 39,975 milliards de lires italiennes provenant de cet emprunt pour augmenter le capital de SIV. Dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, le gouvernement italien a présenté des documents établissant que, indépendamment du solde du « bad will » repris à l'ENI par le biais de l'EFIM, SIV a mis 43,361 milliards de lires italiennes à la disposition de Veneziana Vetro en 1987, mais uniquement sous la forme de prêts assortis du même taux d'intérêt que les prêts bancaires obtenus par Veneziana Vetro la même année. La Commission estime que l'octroi de 39,975 milliards de lires italiennes par l'EFIM à SIV sous forme d'augmentation de capital est conforme au comportement d'un investisseur privé compte tenu de la situation financière fondamentalement saine de SIV et de sa rentabilité croissante par rapport à ses besoins d'investissement. De ce fait, comme il ressort des considérations développées dans la communication de la Commission, du 17 septembre 1984, aux États membres concernant l'application des articles 92 et 93 du traité CEE aux prises de participation publique, cette dotation ne constitue pas une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE. L'octroi de 43,365 milliards de lires italiennes par SIV à Veneziana Vetro, sous forme de prêts aux conditions du marché comme indiqué par le gouvernement italien dans sa lettre du 26 juillet 1988, ne peut pas non plus être considérée comme contenant des éléments d'aide d'État. La Commission se réserve toutefois de revoir sa position s'il devait apparaître que les conditions des prêts ont été modifiées. En ce qui concerne l'autorisation donnée par le gouvernement italien à l'EFIM en 1987 d'octroyer 50 milliards de lires italiennes à Veneziana Vetro sous forme de dotation en capital, la Commission considère qu'une telle intervention comporterait des éléments d'aide d'État, compte tenu de la mauvaise situation financière de Veneziana Vetro, notamment de ses pertes et de ses fonds propres par rapport à ses besoins d'investissement. Dans le cadre de la procédure, le gouvernement italien a déclaré à plusieurs reprises que, jusqu'à présent, l'EFIM avait utilisé le produit de l'emprunt obligataire de 50 milliards de lires italiennes uniquement pour augmenter sa propre dotation en capital, sans toutefois modifier la destination finale de cette somme, à savoir le financement d'une nouvelle ligne de verre flotté pour la production de verre plat et par Veneziana Vetro. Par conséquent, l'autorisation donnée à l'EFIM, le 18 septembre 1987, d'émettre aux frais du gouvernement italien des obligations pour un montant de 50 milliards de lires italiennes, pour financer un investissement de Veneziana Vetro, comporte des éléments d'aide d'État au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE, du fait qu'elle permet à Veneziana Vetro d'être déchargée, au moyen de ressources d'État, d'une partie du coût de l'investissement qu'elle devrait normalement supporter. En ne notifiant pas son projet de décision à la Commission, le gouvernement italien a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. Depuis le 7 avril 1987 au moins, date à laquelle le gouvernement italien a été informé des raisons pour lesquelles la Commission avait décidé d'engager la procédure de l'article 93 paragraphe 2 concernant l'octroi de 41 milliards de lires italiennes à l'industrie publique italienne du secteur du verre plat, ledit gouvernement savait que la Commission considérait les injections de capital au moyen de ressources publiques à Veneziana Vetro comme une aide. L'aide décidée est donc de toute façon illicite pour cause de non-respect de la procédure; en outre, elle est incompatible avec le marché commun au sens de l'article 92 du traité CEE. VI Alors que l'activité principale de SIV consiste à produire et à transformer du verre flotté, destiné spécialement à l'industrie automobile et à l'industrie du bâtiment, Veneziana Vetro ne produisait que du verre étiré avant la construction de sa ligne de verre flotté. Le verre plat fait l'objet d'échanges entre États membres; l'Italie en a exporté 143 000 tonnes (verre étiré, verre flotté, verre isolant, verre de sécurité, miroirs, codes Nimexe 7005 à 7009) vers les neuf autres États membres, l'Espagne et le Portugal en 1983, 150 000 tonnes en 1984, 179 000 tonnes en 1985 et 193 000 tonnes en 1986, tandis que les importations correspondantes s'élevaient à 141 000 tonnes, 160 000 tonnes, 141 000 tonnes et 152 000 tonnes. Le groupe SIV, qui comprend désormais Veneziana Vetro, participe à ces échanges en exportant la moitié de sa production principalement vers les autres États membres. Il y a concurrence entre les producteurs de verre plat. Selon les informations dont dispose la Commission, en 1987 il y avait 29 lignes de verre flotté dans la Communauté des Douze, qui appartenaient à six grands groupes dont l'un était SIV; il y avait aussi cinq lignes de verre étiré. Six lignes de verre flotté et une ligne de verre étiré étaient situées en Italie; une de ces lignes de verre flotté avait arrêté sa production. La production de la dernière ligne de verre étiré de Veneziana Vetro a également été arrêtée en 1987, et sa nouvelle ligne de verre flotté a commencé à produire en 1988. Lorsque l'aide financière de l'État renforce la position de certaines entreprises par rapport à d'autres qui leur font concurrence dans la Communauté, elle doit être considérée comme affectant ces autres entreprises. Par conséquent, l'aide que le gouvernement italien a décidé d'accorder à Veneziana Vetro affectera les échanges entre États membres et faussera ou menacera de fausser la concurrence au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE. L'article 92 paragraphe 1 du traité CEE érige en principe l'incompatibilité avec le marché commun des aides présentant certaines caractéristiques qu'il énonce. Les dérogations à ce principe, énoncées à l'article 92 paragraphe 2 du traité CEE, sont inapplicables en l'espèce, compte tenu de la nature et des objectifs de l'aide envisagée. L'article 92 paragraphe 3 du traité CEE énumère les aides qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le traité doit être envisagée dans le contexte communautaire, et non dans celui d'un seul État membre. Pour préserver le bon fonctionnement du marché commun et tenir compte des principes énoncés à l'article 3 point f) du traité CEE, les dérogations au principe de l'article 92 paragraphe 1 du traité CEE énoncées au paragraphe 3 dudit article doivent s'interpréter restrictivement lors de l'examen de tout régime d'aides ou de toute mesure individuelle d'aide. En particulier, les dérogations ne peuvent jouer que si la Commission constate que le libre jeu des forces du marché, en l'absence des aides, ne suffirait pas à lui seul à inciter leurs bénéficiaires éventuels à agir pour atteindre l'un des objectifs recherchés. Appliquer les dérogations à des cas qui ne contribuent pas à un tel objectif, ou sans que l'aide soit nécessaire à cet effet, reviendrait à conférer des avantages indus aux industries ou aux entreprises de certains États membres, dont la position financière se trouverait renforcée, et à affecter les conditions des échanges entre États membres et à fausser la concurrence, sans aucune justification basée sur l'intérêt commun évoqué à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE. Aucun élément permettant de constater que l'aide en question relève de l'une des catégories de dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE n'a pu être fourni par le gouvernement italien ni découvert par la Commission. Quant aux dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité CEE, relatives aux aides destinées à promouvoir ou à faciliter le développement de certaines régions, il est à noter que le gouvernement italien n'a pas fait valoir de considérations de nature régionale justifiant l'octroi de l'aide en question. En ce qui concerne la construction de la nouvelle ligne de verre flotté à Porto Marghera, il est à noter que le niveau de vie dans cette région n'est pas anormalement bas et qu'il n'y sévit pas de grave sous-emploi au sens de la dérogation énoncée à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité CEE, et que la zone dans laquelle Porto Marghera se situe n'est pas incluse actuellement parmi celles qui bénéficient d'une aide régionale particulière au sens de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE. En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point b) du traité CEE, il est noter que l'aide en faveur de la construction d'une nouvelle ligne de verre flotté n'est destinée ni à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne; le gouvernement italien n'a d'ailleurs avancé aucun argument plaidant en faveur de l'application éventuelle de ces dérogations. Quant aux dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE en faveur d'aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun, il est à noter que, après des années de sous-utilisation de la capacité et de vive concurrence par les prix, la demande de verre plat correspond actuellement à la production potentielle et que la rentabilité de ce secteur s'est considérablement améliorée, comme en témoignent les résultats de SIV. La demande future de verre plat dépend dans une large mesure des besoins de ses deux principaux débouchés, à savoir les secteurs de l'automobile et du bâtiment. L'offre future de verre plat sera influencée par les nouvelles capacités de production en construction ou prévues au Luxembourg, en France, au Royaume-Uni et en Espagne ainsi que dans les pays tiers. Dans le cadre de la procédure, le gouvernement italien a affirmé, tout d'abord, que la construction de la nouvelle ligne de verre plat à Porto Marghera ne modifierait pas les capacités de production, et ensuite, que ces capacités n'augmenteraient que de 10 %, mais sans fournir aucun chiffre à l'appui de ces affirmations. Dans la situation actuelle, chaque nouvelle ligne de verre flotté ajoute 2 à 3 % à la capacité installée de la Communauté. Même si l'on tient compte de la fermeture d'une ligne de verre étiré obsolète de 90 tonnes par jour de Veneziana Vetro en février 1986 et de la fermeture de sa deuxième ligne de verre étiré de 75 tonnes par jour en 1987, il est évident que la nouvelle ligne de verre flotté à Porto Marghera accroîtra la capacité de production tant quantitativement que qualitativement, étant donné qu'elle peut produire 350 tonnes par jour de différents types. Le rapport annuel de SIV en 1986 confirme également qu'il y aura une augmentation de la capacité, mais cette société ne pense pas qu'elle perturbera le marché. SIV traitera la plus grande partie de la production de Veneziana Vetro, en partie dans de nouvelles usines en Espagne et en Belgique, principalement pour l'industrie automobile. La Commission a eu pour politique contante de veiller à ce que le développement structurel du secteur du verre plat, compte tenue de sa vulnérabilité, ne soit pas perturbé par des aides d'État. C'est la raison pour laquelle elle a, par ses décisions 84/487/CEE (1) et 84/507/CEE (2), décidé que les mesures d'aide projetées respectivement par les gouvernements néerlandais et luxembourgeois en faveur de la création d'installations supplémentaires de production et de traitement de verre plat étaient incompatible avec le marché commun et ne devaient dès lors pas être octroyées. Elle a également estimé que des mesures d'aide en faveur de la rénovation de lignes existantes de verre flotté n'étaient pas compatibles avec le marché commun et elle a par conséquent décidé, par ses décisions 86/593/CEE (3) et 87/195/CEE (4), que le gouvernement belge devait s'abstenir d'accorder des aides pour cette rénovation, même si les investissements concernés comportaient des innovations technologiques. Le bien-fondé de cette approche a été confirmé par la Cour de justice dans son récent arrêt du 8 mars 1988 dans les affaires jointes 62/87 et 72/87. L'aide affectera les conditions des échanges dans la Communauté. SIV elle-même, devenue le chef de file du groupe verrier public récemment constitué, a écrit dans son rapport de 1985: « La restructuration de ce qui est désormais Veneziana Vetro contrôlée par l'EFIM est particulièrement importante pour le Groupe. Cette société étaient maintenant incluse dans les plans de développement de SIV, elle donnera à cette dernière une base importante de production et de marchéage en Italie du Nord pour approvisionner les marchés européens. » Malgré l'amélioration de la situation du secteur du verre plat, la Commission estime que l'aide que le gouvernement italien a décidé d'accorder à Veneziana Vetro, compte tenu de ses effets sur la production et sur le commerce intracommunautaire, ne saurait être considérée comme de nature à faciliter le développement de ce secteur sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Dès lors, l'aide du gouvernement italien ne remplit pas les conditions requises pour bénéficier d'une des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité CEE. En dernier lieu, il convient se souligner que, se basant sur les assurances fournies par les autorités italiennes par leur lettre du 26 juillet 1988, la Commission a fondé la présente décision sur la présomption que le gouvernement italien a décidé d'accorder l'aide en cause d'un montant de 50 milliards de lires italiennes à l'entreprise Veneziana Vetro, mais qu'il n'a pas encore matériellement versé ce montant et ce même indirectement, par exemple par le biais de l'EFIM. Dans ces conditions, il n'apparaît donc pas justifié d'envisager une obligation quelconque de récupération de l'aide et la décision peut se borner à exiger du gouvernement italien de s'abstenir de mettre à exécution l'aide en question, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: