en vigueur le 15 novembre 1970, jusqu'au 11 mai 1982
1. RAPPORT AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE.
2. Monsieur le Président,
3. Lutter contre l'excessive concentration de notre système administratif en faisant porter l'effort dans ce domaine capital pour le développement économique de notre pays qu'est la réalisation des équipements publics, tel est le dessein général de la réforme proposée.
4. Sans doute n'est-ce pas la première fois que le Gouvernement se préoccupe de ces questions.
5. D'une part, les décrets du 14 mars 1964 ont défini, dans les départements et les circonscriptions d'action régionale, des procédures et des méthodes qui demeurent à la base de notre organisation actuelle.
6. D'autre part, au cours des deux dernières années, de nombreuses mesures de déconcentration sont intervenues dans les domaines les plus variés.
7. Enfin, plus récemment encore, en matière de programmation deux textes importants ont été pris : le décret du 13 janvier 1970 qui permet d'associer les conseils généraux aux travaux de planification et l'instruction du 24 juin 1970 qui a défini, pour l'ensemble des équipements de l'Etat et des collectivités locales, quatre niveaux de programmation.
8. Toutefois, malgré les efforts qui ont été faits, la situation actuelle présente divers inconvénients.
9. La répartition des compétences reste complexe, ce qui conduit à la fois à des lenteurs et à un émiettement des responsabilités.
10. Les actes de gestion demeurent encore trop concentrés dans les administrations centrales qui sont souvent, par la nature des choses, éloignées des élus et des données concrètes des problèmes.
11. Les procédures de programmation également trop centralisées ne permettent pas le développement souhaitable des méthodes modernes de prévision et de gestion aux niveaux régional et départemental.
12. Les trois types de décision qui conduisent à la réalisation d'un équipement (programmation, examen technique, engagement financier) ne sont presque jamais appréhendés dans leur unité alors qu'il conviendrait de situer simultanément les responsabilités de programmation et d'exécution des équipements le plus près possible des besoins qu'ils contribuent à satisfaire.
13. Pour remédier à ces inconvénients, le présent décret fixe trois principes d'action :
14. La répartition des investissements publics en quatre niveaux.
15. L'article 1er précise que l'ensemble des investissements civils exécutés par l'Etat, ceux des collectivités locales subventionnés par l'Etat, ainsi que certains équipements collectifs financés en partie par le budget seront classés en quatre catégories, en tenant compte de l'intérêt qu'ils présentent au point de vue national, régional, départemental ou communal. La répartition entre ces niveaux sera précisée par un décret qui prendra pour base la classification faite, en ce qui concerne la programmation, par l'instruction déjà citée du 24 juin 1970.
16. A la suite de cette classification, les opérations des catégories II, III et IV (intérêt régional, départemental, communal) seront désormais soumises aux procédures déconcentrées instituées par le décret.
17. Les autorités déconcentrées de l'Etat reçoivent des compétences jusqu'à présent exercées par les administrations centrales.
18. L'élargissement des pouvoirs des autorités locales dans le choix des opérations : le décret approfondit la réforme de 1964 en prévoyant que les autorisations de programme seront, qu'il s'agisse d'investissements d'intérêt départemental ou régional, déléguées globalement par les administrations centrales. Cette mesure qui conduira à une adaptation des pratiques budgétaires et comptables actuelles fera que, pour les investissements déconcentrés, les ministres n'interviendront donc plus directement dans le choix des opérations.
19. Le rôle confié au préfet de région ne diminue pas les pouvoirs des préfets de chaque département : la région ne doit pas, en effet, constituer un échelon lourd de gestion. Délégataire des autorisations de programme intéressant les investissements d'intérêt régional et départemental (catégories II et III), le préfet de région agira comme simple répartiteur de ces autorisations, après avis de la conférence administrative régionale qui réunit les préfets des départements de la région. Ainsi, dans le respect des options nationales, les autorités de l'Etat au plan local seront pleinement responsables de la réalisation des équipements qui leur sont confiés.
20. On doit en outre noter que le projet conduira à une amélioration de la programmation aux plans régional et départemental par l'association étroite des responsabilités de décision et de programmation et aussi du fait du développement de la concertation avec les élus. En effet, les commissions de développement économique régional participeront à la préparation du programme pluriannuel de développement et d'équipement régional et seront régulièrement tenues au courant de son exécution. En second lieu, conformément aux décisions prises par le Gouvernement, les conseils généraux seront étroitement associés aux travaux de programmation.
21. Le succès de la réforme suppose que les opérations désormais déconcentrées ne puissent plus être évoquées à un niveau supérieur. A cet effet, l'article 6 du décret institue un mécanisme simple.
22. Lorsqu'une opération d'équipement est classée à un niveau autre que le niveau national, seul un ordonnateur secondaire à l'exclusion donc des administrations centrales aura le pouvoir d'engager financièrement l'Etat.
23. De même, seuls les préfets ou les chefs de service habilités à cette fin pourront prendre une décision tendant à la réalisation d'un équipement public, quelle que soit la forme de cette décision, dans tous les cas où il ne s'agit pas d'un investissement du niveau national. Cette règle est non seulement posée pour l'avenir mais elle s'applique également à la réglementation en vigueur en opérant un véritable transfert d'attributions.
24. Compte tenu de l'importante innovation que constitue ce principe et pour tenir compte de la diversité des situations, le décret stipule que des dérogations seront possibles. A cette fin un arrêté du Premier ministre permettra de vérifier que les dérogations sont justifiées par le souci de simplifier les circuits administratifs ou d'assurer un meilleur emploi des deniers publics, sans pouvoir mettre en cause le principe général de la déconcentration décidée par le Gouvernement.
25. L'économie générale du décret vaut pour les départements d'outre-mer comme pour les départements métropolitains.
26. Les départements d'outre-mer bénéficient déjà, en application des décrets du 26 avril 1960, d'une déconcentration accentuée. Cependant, ce décret étend les pouvoirs des autorités de l'Etat dans ces départements, puisque les préfets arrêtent désormais le programme des opérations d'intérêt départemental et répartissent eux-mêmes les autorisations de programme qui leur sont déléguées globalement.
27. En outre, en l'absence d'un échelon régional, les préfets des départements d'outre-mer reçoivent les mêmes pouvoirs concernant les opérations classées d'intérêt régional en métropole, la seule exception ayant trait à certaines opérations d'intérêt commun à plusieurs départements.
28. Conscient de l'intérêt de ce décret pour parvenir à une déconcentration effective, le Gouvernement a voulu qu'il puisse entrer rapidement en application : c'est pourquoi la date du 1er janvier 1971 a été retenue. Toutefois l'ampleur des problèmes soulevés a conduit à instituer une commission interministérielle qui reçoit deux missions :
29. D'une part, préparer, en liaison avec les ministres intéressés, le projet de décret répartissant les équipements publics en quatre catégories.
30. D'autre part, suivre l'application des principes généraux posés dans le décret, en apportant aux ministères concernés son concours pour l'élaboration des textes d'application nécessaires.
31. Cette commission, qui est dès à présent au travail, remettra au Gouvernement son rapport pour le 15 décembre.
32. Une extension aussi importante des responsabilités des autorités déconcentrées de l'Etat doit, pour avoir pleinement son sens, se conjuguer avec une déconcentration du contrôle financier. Un autre décret, préparé conjointement, prévoit que, sans entraver l'initiative des administrateurs, le contrôle a posteriori sur leurs actes sera amélioré par la déconcentration du contrôle financier. Ce contrôle sera confié aux trésoriers-payeurs généraux. Les actes de dépenses déconcentrés seront soumis à l'avis du contrôleur financier sans que cet avis puisse, en règle générale, lier l'ordonnateur. Les administrateurs trouveront donc dans les avis qui leur seront donnés un moyen d'éclairer la décision qu'ils prendront eux-mêmes en connaissance de cause.
33. On peut légitimement escompter que cette mise en harmonie des pouvoirs de décision technique et financière et de contrôle à un niveau déconcentré donnera aux administrateurs intéressés une plus grande initiative et une responsabilité élargie et permettra, par là-même, à l'administration d'accroître son dynamisme et d'améliorer sensiblement la qualité du service rendu à la collectivité nationale.
34. Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
35. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.