Décision de la Commission du 5 janvier 2010 exemptant certains services financiers du secteur postal en Italie de l’application de la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux [notifiée sous le numéro C(2009) 10382] (Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (2010/12/UE)

(1) Le 8 juillet 2009, la Commission a reçu quatre demandes de la République italienne en application de l’article 30, paragraphe 4, de la directive 2004/17/CE, qui lui ont été transmises par courrier électronique. La Commission a demandé des informations complémentaires par courrier électronique daté du 24 septembre 2009, informations que les autorités italiennes, après prolongation du délai initial, ont communiquées par courrier électronique daté du 16 octobre 2009.

(2) Les demandes soumises par la République italienne pour le compte de Poste Italiane S.p.A. (ci-après «Poste Italiane») concernent différents services financiers fournis par Poste Italiane. Chacune des quatre demandes présentées en vertu de l’article 30, paragraphe 4, concerne différents services financiers regroupés sous quatre rubriques distinctes et décrits comme suit:

a) collecte de l’épargne du grand public via un compte courant (ci-après l’«épargne»);

b) commercialisation de prêts pour le compte de banques et d’intermédiaires financiers agréés (ci-après le «financement»). Tel que décrit, cet ensemble de services couvre notamment les activités de Poste Italiane en tant que distributeur des produits tiers suivants:

— prêts (notamment les prêts hypothécaires et les prêts autres que les crédits à la consommation et les crédits-bails),

— crédits à la consommation, et

— crédits-bails;

c) services et activités d’investissement (ci-après les «investissements»). Outre la conservation et la gestion d’instruments financiers, la description indique que cet ensemble de services couvre la phase de distribution:

— du placement d’instruments financiers (notamment les obligations), et

— du placement de produits de retraite complémentaire et de produits financiers/d’assurance (notamment les polices d’assurance retraite individuelle);

d) services de paiement et de transfert de fonds (ci-après les «paiements»). Tel que décrit, cet ensemble de services comprend deux catégories distinctes, à savoir:

— les services de paiement, couvrant les services associés aux cartes de crédit et aux cartes de débit, et

— les services de transfert de fonds, notamment le transfert de fonds international par le système Eurogiro ou par mandat international et le transfert de fonds à l’intérieur de l’Italie par mandat postal.

(3) La demande est accompagnée de deux résolutions émises par une autorité nationale indépendante (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, l’autorité italienne responsable du contrôle des marchés publics). Dans sa résolution finale du 12 novembre 2008, celle-ci souligne que, si l’applicabilité de l’article 30, paragraphe 1, est établie pour tout ou partie des services concernés dans le cas présent, des mesures de surveillance spécifiques seront nécessaires pour garantir que les règles communautaires relatives aux marchés publics continuent d’être appliquées de façon appropriée à tous les marchés passés par Poste Italiane pour des activités autres que celles réputées couvertes par l’article 30, paragraphe 1. En conséquence, la résolution conclut que Poste Italiane devrait prendre les mesures adéquates pour séparer les procédures de passation des marchés en fonction des activités visées.

(4) La demande est en outre accompagnée d’un avis émis par une autorité nationale indépendante, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (autorité italienne responsable de la concurrence). Elle note l’ouverture du secteur financier italien en général avec plus de 800 établissements bancaires, plus de 80 groupes bancaires et plus de 170 entreprises dans le secteur de l’assurance, dont 68 exercent uniquement dans l’assurance vie, 77 uniquement dans l’assurance non vie et 17 dans les deux branches à la fois. En outre, le secteur est faiblement concentré, les parts de marché cumulées des cinq principaux groupes ayant avoisiné, en 2007, 51,5 % dans le secteur bancaire et 53 % dans l’ensemble des branches de l’assurance vie. Dans ses observations générales, l’autorité indique en outre que Poste Italiane fournit ses services financiers grâce à «un réseau de distribution fondé sur une offre de services postaux très complète et sans équivalent chez les autres opérateurs. Ce réseau compte quelque 14 000 bureaux de poste, alors que celui du premier groupe bancaire présent en Italie totalise à peine plus de 6 000 établissements.»

(5) Forte de son expérience en matière de fusions bancaires, l’autorité présente des commentaires détaillés sur les différents services couverts par la demande et conclut: «La procédure entamée par Poste Italiane porte sur un vaste éventail d’activités liées aux secteurs de la banque, de l’assurance et de la gestion de l’épargne. L’autorité responsable de la concurrence a considéré que ces secteurs, dont l’accès peut être considéré comme illimité, présentent les caractéristiques typiques des marchés ouverts […]. Dans ce contexte, Poste Italiane est considérée comme un opérateur particulier, en raison, d’une part, des contraintes normatives qui régissent les services de BancoPosta et, d’autre part, de sa clientèle. Cet élément est confirmé par les précédentes décisions de l’autorité, selon lesquelles Poste Italiane n’a jamais été complètement assimilée ni à une banque, ni à d’autres intermédiaires financiers présents sur les marchés concernés. Globalement, les services de BancoPosta s’avèrent être complémentaires et similaires à ceux des banques, mais non substituables à ceux-ci […] malgré la nature spécifique de Poste Italiane, on peut donc considérer que les services bancaires, financiers et d’assurance en Italie sont fournis sur des marchés à accès non restreint par plusieurs opérateurs, avec des degrés de concentration comparables aux moyennes européennes.»

(6) Pour autant, l’autorité italienne de la concurrence a ouvert depuis lors une procédure contre Poste Italiane S.p.A. pour abus de position dominante dans le domaine des paiements, plus précisément pour les virements par compte postal. Les engagements pris par Poste Italiane pour résoudre ce problème sont en cours d’examen par l’autorité de la concurrence.

(7) Conformément à l’article 6, paragraphe 2, point c), de la directive 2004/17/CE, les services financiers, tels que définis au quatrième tiret, sont couverts par ladite directive dans la mesure où ces services sont fournis par une entité qui propose également des services postaux au sens du point b) dudit article. En Italie, Poste Italiane est la seule entité adjudicatrice à offrir les services concernés dans le présent cas.

(8) L’article 30 de la directive 2004/17/CE prévoit que les marchés destinés à permettre la prestation d’une activité visée par la directive ne sont pas soumis à ladite directive si, dans l’État membre où l’activité est prestée, elle est directement exposée à la concurrence, sur des marchés dont l’accès n’est pas limité. Pour déterminer si une activité est directement exposée à la concurrence, il faut se fonder sur des critères objectifs en tenant compte des caractéristiques propres au secteur concerné. L’entrée sur un marché sera considérée comme non limitée si l’État membre a mis en œuvre et appliqué les dispositions pertinentes de la législation communautaire en ouvrant entièrement ou partiellement un secteur donné. Lorsque aucune législation communautaire pertinente ne figure à l’annexe XI de la directive, comme c’est le cas pour les services concernés ici, l’article 30, paragraphe 3, deuxième alinéa, prévoit qu’«il doit être démontré que l’accès au marché en cause est libre en fait et en droit».

(9) Concernant les services financiers, il est à noter qu’un important corpus législatif a été adopté au niveau communautaire pour libéraliser l’établissement et la prestation de services dans ce secteur. En outre, la Commission a déjà considéré, dans le cadre de différents cas d’aide d’État concernant Poste Italiane, que «le secteur bancaire [était] ouvert à la concurrence depuis plusieurs années». La libéralisation progressive a renforcé la concurrence qui devrait avoir résulté de la libre circulation des capitaux consacrée par le traité CE. La condition prévue à l’article 30, paragraphe 3, concernant le libre accès au marché est donc réputée satisfaite.

(10) L’exposition directe à la concurrence sur un marché donné doit être évaluée à l’aide de différents critères, dont aucun n’est décisif en lui-même. Pour les marchés concernés par la présente décision, la part de marché des principaux acteurs et le degré de concentration sur des marchés donnés sont deux critères à considérer. Les diverses activités concernées par la présente décision étant exercées dans des conditions différentes, l’examen de la situation concurrentielle doit tenir compte de la situation de chaque marché.

(11) Bien qu’on puisse envisager de définir des marchés de manière plus étroite dans certains cas, la question de la définition précise du marché en cause peut être laissée ouverte aux fins de la présente décision, en ce qui concerne plusieurs des services énumérés dans la demande déposée par Poste Italiane, dans la mesure où le résultat de l’analyse demeure inchangé, que l’on considère une définition étroite ou une définition large.

(12) La présente décision est sans préjudice de l’application des règles de concurrence.

(13) Comme indiqué au considérant 5 ci-dessus, l’autorité italienne de la concurrence a déjà traité plusieurs cas de fusion entre des banques ou d’autres institutions financières en Italie, et elle a considéré que les services financiers proposés par Poste Italiane en lien avec ses comptes postaux sont «complémentaires», plutôt que «substituables», aux services fournis par les banques sous la forme de comptes bancaires divers. Cette pratique doit cependant être considérée dans son contexte, à savoir l’examen du niveau de pression concurrentielle susceptible d’être exercée par Poste Italiane vis-à-vis des banques. L’analyse détaillée réalisée par ou pour l’autorité italienne de la concurrence montre qu’une grande majorité des consommateurs disposant d’un compte bancaire n’envisageraient pas de le changer pour un compte postal. Ainsi, en 2005, plus de 28 millions de personnes (morales ou physiques) disposaient uniquement d’un compte bancaire, plus de 3 millions d’un compte bancaire et d’un compte postal et moins de 2,3 millions uniquement d’un compte postal. À noter également: le nombre de personnes disposant uniquement d’un compte postal augmente moins vite que le nombre de personnes disposant d’un compte postal et d’un compte bancaire. Ces éléments peuvent s’expliquer dans une large mesure par les contraintes normatives qui pèsent sur Poste Italiane et dont il résulte qu’un nombre moindre de services est associé à ses comptes. Les clients nécessitant une vaste gamme de services seraient donc peu enclins à changer pour un compte postal qui les priverait d’une partie des services dont ils avaient l’habitude. Le plus souvent, les clients ont expliqué la détention de deux types de comptes par le fait qu’ils souhaitaient avoir la «possibilité de choisir selon le cas [le moyen] le plus pratique/facile et/ou le plus avantageux/économique».

(14) La présente décision vise à établir si les services offerts par Poste Italiane sont soumis à un niveau de concurrence (sur les marchés dont l’accès est libre) susceptible de garantir que, même en l’absence de la discipline qu’imposent les règles détaillées de passation des marchés fixées par la directive 2004/17/CE, Poste Italiane s’appuiera sur des procédures de passation de marchés transparentes et non discriminatoires pour les activités concernées dans le présent cas et sur des critères lui permettant de retenir la solution globalement la plus avantageuse sur le plan économique. À cette fin, il convient donc d’examiner si les banques sont en mesure d’exercer une pression concurrentielle sur Poste Italiane.

(15) Les éléments exposés au considérant 13 ci-dessus, notamment le fait qu’un client de Poste Italiane qui choisit de recourir à un compte ouvert auprès d’une banque bénéficie de nouveaux services ou, du moins, d’options supplémentaires s’il utilise des services offerts par les deux types de comptes, semblent clairement indiquer que Poste Italiane est soumise à une pression concurrentielle de la part des banques. C’est également ce qu’a indiqué la Commission, dans sa décision C(2006) 4207 final du 26 septembre 2006, lorsqu’elle a abordé la situation concurrentielle de Poste Italiane sur le marché des services financiers, en soulignant clairement que «surtout, les comptes courants postaux sont en concurrence avec les comptes courants bancaires dans les communes où les banques ainsi que Poste Italiane possèdent des guichets». Cependant, dans le domaine des aides d’État, l’analyse des marchés reste très générale, dans le sens où les marchés ne sont pas définis et où aucune analyse n’est réalisée sur des marchés spécifiques. C’est pourquoi les marchés concernés ne font l’objet d’aucune enquête du type de celles ouvertes par la Commission pour les décisions relatives aux ententes et abus de position dominante.

(16) En conséquence, aux fins de l’article 30 et sans préjudice de l’application des règles en matière de concurrence, les services offerts par les banques et les autres institutions financières doivent être pris en compte pour déterminer si Poste Italiane est ou non directement exposée à la concurrence pour la fourniture de services d’épargne.

(17) Géographiquement, les marchés de collecte de l’épargne ont une dimension régionale et la part de marché de Poste Italiane varie d’une région à l’autre. D’après les dernières informations disponibles, transmises par les autorités italiennes le 16 octobre 2009, la part de marché de Poste Italiane varie entre 1,4 % dans la région du Trentin-Haut-Adige et un maximum de 11,8 % dans la région de Molise. Selon les données disponibles, la part de Poste Italiane à l’échelle nationale a atteint 5,6 % en 2006 et semble s’être maintenue à des niveaux comparables voire légèrement inférieurs par la suite. Étant donné le degré de concentration sur ce marché, où les deux plus gros concurrents détiennent des parts cumulées au niveau national estimées à 44,7 % pour 2008, il convient de considérer ces facteurs comme indiquant une exposition directe à la concurrence.

(18) Les services concernés par cette section couvrent les activités de prêt, c’est-à-dire les prêts hypothécaires et les prêts autres que les crédits à la consommation et les crédits-bails; les crédits à la consommation; et les crédits-bails (proposés par des tierces parties). En raison des contraintes normatives imposées à Poste Italiane (elle ne peut pas accorder de crédits au grand public), elle joue essentiellement un rôle d’intermédiaire proposant les services concernés pour le compte de banques et d’intermédiaires financiers agréés. Poste Italiane, par l’intermédiaire de sa division interne, BancoPosta, opère «principalement sur le marché de détail des services bancaires et financiers aux particuliers et seulement marginalement sur le marché des services aux entreprises et des administrations publiques».

(19) Les services concernés ici peuvent être à leur tour subdivisés de maintes manières, selon des facteurs tels que la finalité de l’emprunt ou le type de client (consommateurs, PME, grandes entreprises ou administrations publiques). Cependant, comme indiqué au considérant 11 ci-dessus, la question de la définition précise peut être laissée ouverte aux fins de la présente décision.

(20) En fonction des estimations, concernant la distribution de prêts personnels en 2008, la part de marché de Poste Italiane a atteint 4,8 % à 5 % environ, contre 43,6 % pour ses trois principaux concurrents réunis. Pour les crédits-bails, sa part de marché était négligeable en 2008, avec seulement 0,03 %. Pour les prêts hypothécaires, sa part, bien que supérieure, peut néanmoins être considérée comme relativement négligeable, avec seulement 1,6 % en 2008. Aux fins de la présente décision, il convient donc de considérer ces facteurs comme indiquant une exposition directe à la concurrence.

(21) Dans le domaine des investissements, Poste Italiane opère essentiellement dans la phase aval (distribution) du placement d’instruments financiers (notamment des obligations), de produits de retraite complémentaire et de produits financiers/d’assurance (notamment les polices d’assurance retraite individuelle). Ces services peuvent être divisés de plusieurs manières [selon le type d’instrument financier, la position dans la chaîne de gestion (amont/aval), le type de client, etc.]. Ici aussi, la question de la définition précise peut être laissée ouverte aux fins de la présente décision (considérant 11 ci-dessus).

(22) En réalité, d’après les informations disponibles, la part de marché de Poste Italiane dans les différents domaines concernés va d’une part relativement limitée (19,8 % des ventes indirectes totales, y compris les obligations BancoPosta) à négligeable, comme pour les fonds de placement, avec une part de marché de 0,7 % en 2008, contre 43,4 % pour ses deux principaux concurrents réunis; si l’on examine les différents canaux de distribution des fonds de placement, la pression concurrentielle est encore plus marquée, les banques et les promoteurs cumulant 78,3 % des parts, contre 0,7 % pour les bureaux de poste. Dans le domaine de l’assurance-vie, en 2008, Poste Italiane a proposé différents types de produits des branches I et III et aucun des branches IV, V et VI. En termes de nombre de polices d’assurance vie, sa part de marché s’est élevée à 17,03 % dans la branche I et à 19,4 % dans la branche III. Sa part globale cumulée pour toutes les branches des polices d’assurance vie a atteint 17,5 % en 2008. Concernant la collecte des primes d’assurance vie (c’est-à-dire en valeur) en 2008, Poste Italiane a obtenu 10,1 % des parts de marché, contre 43,6 % pour les banques et 23,8 % pour les courtiers. Aux fins de la présente décision, il convient de considérer ces facteurs comme indiquant une exposition directe à la concurrence.

(23) Les services de paiement concernés dans le présent cas couvrent les services associés aux cartes de crédit, y compris les cartes de crédit renouvelable, aux cartes de débit et aux cartes prépayées. En raison des contraintes normatives susmentionnées dont elle fait l’objet, Poste Italiane, en ce qui concerne les cartes de crédit, joue principalement un rôle d’intermédiaire proposant des produits émis par des tiers qui supportent entièrement le risque d’insolvabilité. Elle peut, en revanche, émettre des cartes de débit (Postamat) et des cartes prépayées. D’après les informations transmises, la part de marché de Poste Italiane pour les cartes de crédit, en termes de valeur, a atteint 0,8 % en 2008. Concernant les cartes de débit, Poste Italiane a obtenu 16,74 % des parts de ce marché, qui représente 44,6 % de l’ensemble du secteur des cartes de paiement en Italie. Le reste du secteur des cartes de débit est constitué des cartes de débit autorisées pour le paiement dans les points de vente. Concernant en particulier les cartes prépayées, depuis l’introduction de sa carte PostePay en novembre 2003, Poste Italiane a acquis une part de marché relativement importante, qui est passée de 59,8 % en 2007 à 56,5 % en 2008. À l’inverse, sur la même période, les parts de marché cumulées de ses deux principaux concurrents sont passées de 15,7 % à 20,4 %, et celles de ses trois principaux concurrents réunis, de 18,8 % à 24,6 %. Même si la position de Poste Italiane sur ce marché, qui représente 9,7 % de l’ensemble du secteur des cartes de paiement en Italie, reste forte, les parts cumulées (et à la hausse) de ses trois principaux concurrents atteignent à peine moins de la moitié de celle de Poste Italiane, ce qui leur permet donc d’exercer une pression concurrentielle significative. Aux fins de la présente décision, il convient de considérer ces facteurs comme indiquant une exposition directe à la concurrence dans le domaine des cartes de crédit, des cartes de débit et des cartes prépayées.

(24) Comme indiqué au considérant 2, point d), ci-dessus, la demande couvre également les services de transfert de fonds. D’après les informations transmises, la part de marché de Poste Italiane pour les mandats postaux et les mandats bancaires a atteint 16 % en 2008. Des discussions sont en cours pour faciliter l’interopérabilité et la concurrence entre les mandats bancaires et les mandats postaux. Les informations disponibles ne donnent pas les parts de marché spécifiques de Poste Italiane pour les mandats internationaux, en raison de difficultés manifestes pour obtenir des statistiques comparables pour les transferts de fonds internationaux au sein du système bancaire. Cependant, considérant que le nombre de mandats de paiement internationaux n’atteint qu’à peine plus de 2 % du total des mandats postaux et des mandats de paiement, il peut être considéré comme négligeable aux fins de la présente décision, vu également le nombre croissant d’initiatives en faveur de la libéralisation dans le domaine des transferts de fond transnationaux, telles que l’espace unique de paiements en euros. Ces facteurs sont à considérer comme des indices d’une exposition directe à la concurrence dans le segment des services de transfert de fonds.

(25) Au vu des facteurs examinés dans les considérants 13 à 24, la condition d’exposition directe à la concurrence énoncée à l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE doit être considérée comme satisfaite en Italie pour:

a) la collecte de l’épargne du grand public via un compte courant;

b) les prêts pour le compte de banques et d’intermédiaires financiers agréés;

c) les services et activités d’investissement;

d) les services de paiement et de transfert de fonds.

(26) La condition de l’accès sans restriction au marché étant également satisfaite, la directive 2004/17/CE ne doit pas s’appliquer lorsque des pouvoirs adjudicateurs attribuent des marchés destinés à permettre la prestation en Italie des services énumérés aux points a) à d) du considérant 25, ni lorsqu’ils organisent des concours en vue de l’exercice d’une telle activité dans ce même pays.

(27) La présente décision est fondée sur la situation juridique et factuelle de juillet à octobre 2009, telle qu’elle ressort des informations transmises par la République italienne. Elle pourra être révisée si, par suite de changements significatifs dans la situation juridique ou dans les faits, les conditions d’applicabilité de l’article 30, paragraphe 1, de la directive 2004/17/CE ne sont plus remplies,