92/35/CEE: Décision de la Commission, du 11 juin 1991 demandant au gouvernement français de suspendre les aides décrites ci-dessous et qu'il a octroyées au Pari mutuel urbain (PMU), et mises en vigueur en violation de l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE (Le texte en langue française est le seul faisant foi)

(1) Par lettre du 27 juillet 1989, la Commission a invité la France à lui présenter ses observations sur l'allégation selon laquelle elle accorderait des aides d'État au PMU et à lui fournir toutes les informations utiles pouvant lui permettre d'apprécier ces mesures au regard des articles 92 et 93 du traité; elle lui a en outre rappelé l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité d'informer la Commission, en temps utile pour lui permettre de présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides.

(2) Par lettre du 23 août 1989, les autorités françaises ont demandé à la Commission de proroger d'un mois le délai prévu pour la réponse, ce que la Commission a accepté par télex du 29 août 1989.

(3) Les autorités françaises ont répondu par lettre du 11 octobre 1989 et une réunion a eu lieu entre la Commission et les autorités françaises le 6 novembre 1990 pour discuter des mesures en question.

(4) Par lettre du 11 janvier 1991, la Commission a informé la France qu'elle avait décidé d'engager la procédure prévue à l'article 92 paragraphe 3 du traité à l'égard de sept aides accordées en faveur du PMU. La Commission a invité la France à lui présenter ses observations sur ces mesures dans un délai de deux mois et elle a également demandé toutes les informations nécessaires pour lui permettre de calculer le montant précis de ces aides et les périodes pendant lesquelles elles avaient été accordées.

(5) Les autorités françaises ont répondu par lettre du 12 avril 1991. Cette réponse ne contenait pas toutes les informations nécessaires pour déterminer le montant précis des aides et la période durant laquelle elles avaient été accordées, pas plus que les informations suffisantes pour permettre à la Commission d'apprécier pleinement la compatibilité de ces mesures avec le marché intérieur.

(6) Sur la base des informations dont elle dispose à l'heure actuelle, la Commission croit savoir que trois des sept aides ont simplement été accordées dans le passé, mais que quatre autres ont un caractère permanent. Sur ces quatre aides, l'exonération de l'impôt sur les sociétés n'a pas d'effet financier actuellement en raison de la situation déficitaire du PMU et de ses membres.

(7) La Commission croit savoir que les trois aides restantes sont les suivantes. Facilités de trésorerie Les ressources financières du PMU ont été gonflées aux dépens de l'État français qui a autorisé le PMU à différer temporairement le paiement à l'État de certaines charges qui sont prélevées sur les paris sur les courses de chevaux. Ce système permet au PMU d'encaisser des intérêts considérables pendant la période supplémentaire pendant laquelle ces montants transitent dans la trésorerie du PMU. Ces facilités de trésorerie datent de 1980 et la période de report a été étendue en 1982. Exonération de la règle du décalage d'un mois du paiement de la TVA Cette exonération permet au PMU de déduire immédiatement la TVA qu'il a payée aux fournisseurs, alors que normalement il ne devrait la déduire qu'un mois plus tard. Ceci permet donc au PMU de toucher des intérêts supplémentaires aux dépens de l'État français. Exonération de la participation des employeurs à l'effort de construction Le PMU est un groupement d'intérêt économique composé de dix membres, qui sont tous des sociétés de course. Bien qu'elles n'exercent pas une activité agricole, les sociétés de course sont assimilées aux organismes professionnels agricoles qui sont exonérés de l'obligation de verser un prélèvement sur le salaire global des employeurs à titre de participation à l'effort de construction. Il s'ensuit que le PMU se trouve exempté du paiement du prélèvement sur le salaire global des employeurs à titre de participation à l'effort de construction, bien qu'il n'ait lui-même aucune activité agricole.

(8) Marché communautaire des paris sur les courses et les services connexes Il est généralement difficile de fournir des statistiques commerciales sur les services. Pour les services dont il s'agit ici, à savoir les paris sur les courses et les services connexes, cette tâche est particulièrement difficile. Néanmoins, les informations fournies ci-dessous suffisent selon la Commission à démontrer qu'il existe des échanges commerciaux et de la concurrence dans le domaine des paris sur les courses et des services connexes, que le PMU et un nombre limité d'entreprises concurrentes participent à ces échanges, que ceux-ci sont en augmentation et que les paris à la cote et le pari mutuel ne peuvent pas être considérés comme des marchés distincts dont le développement et le fonctionnement sont indépendants l'un de l'autre. De ce fait, la Commission considère que, malgré la difficulté d'obtenir des statistiques commerciales précises, les circonstances nécessaires à la motivation de la décision, énoncées par la Cour dans l'arrêt rendu dans les affaires jointes 296/82 et 318/82 (Leeuwarder) (1), sont présentes. Composition du marché, concurrence et commerce Les paris sur les courses de chevaux sont autorisés et pratiqués dans tous les États membres, à l'exception du Luxembourg où une entreprise multinationale de pari à la cote avait pourtant été autorisée à ouvrir une agence hippique, cette intention ne s'étant finalement pas concrétisée. Les paris peuvent se présenter sous deux formes: le pari à la cote, système dans lequel le joueur parie contre le bookmaker, qui peut donc encourir un risque financier en fonction des enjeux et des résultats de la course, ou le pari mutuel, dans lequel les enjeux sont centralisés et les gagnants reçoivent un pourcentage donné du montant des enjeux sans aucun risque financier pour l'opérateur. En répartissant bien les enjeux, un bookmaker habile peut réduire de beaucoup et même éliminer complètement le risque financier inhérent à son activité. Le pari mutuel est la forme la plus commune de pari, il est autorisé et pratiqué dans les onze États membres. Il s'y ajoute le pari à la cote qui est autorisé et pratiqué en Belgique, en Allemagne, en Irlande, en Italie et au Royaume-Uni. En 1989, on estime que les paris sur les courses de chevaux ont représenté 14 570 millions d'écus. Les deux plus grands marchés nationaux sont le Royaume-Uni et la France qui totalisent respectivement 8 042 millions d'écus et 4 456 millions d'écus. En ordre de grandeur, le troisième marché national est celui de l'Allemagne (516 millions d'écus) suivi par l'Italie (444 millions d'écus), l'Irlande (407 millions d'écus) et la Belgique (381 millions d'écus). Au Royaume-Uni, les paris à la cote sont les plus nombreux, ils représentent plus de 96 % de tous les paris. En France, la seule forme de pari autorisée est le pari mutuel, de sorte qu'il représente, par définition, 100 % de tous les paris. Ladbroke Au Royaume-Uni, les principaux opérateurs sont Ladbroke, Brent-Walker et Corals dont les parts de marché respectives représentent approximativement 25, 20 et 12 %. Ils sont tous constitués en société, payent les taxes normales sur les sociétés en plus des prélèvements spéciaux sur les paris qui sont une caractéristique commune aux États membres. Sur le plan commercial, Ladbroke est le plus actif. Il a des bureaux en Irlande, en Belgique, en Allemagne, en Italie, en Espagne et aux Pays-Bas. Ladbroke a 50 agences en Irlande et plus de 900 bureaux en Belgique où il est le leader sur le marché avec une part de marché estimée à plus de 41 %. À la deuxième place, on trouve le PMU belge dont la part de marché est d'environ 16 %, il s'agit d'une organisation distincte du PMU (France) mais qui fonctionne sur le même principe de pari mutuel. La troisième place est occupée par le Tiercé franco-belge appartenant à Corals, dont la part de marché est de 13 %. Il est manifeste que Ladbroke et Corals opèrent tous deux sur le marché belge. Aux Pays-Bas, Ladbroke détient actuellement le monopole d'État sur les paris mutuels qui lui a été accordé à l'issue d'un appel d'offres par les autorités néerlandaises en 1986. À la fin de 1990, Ladbroke envisageait de renégocier son contrat avec les autorités néerlandaises compétentes, le NDR. Au cours de ces négociations, des représentants du NDR, accompagnés de représentants du PMU ont rendu visite à un certain nombre d'unités de Ladbroke. Le 28 mars 1991, Ladbroke a annoncé, en donnant un préavis de six mois, qu'il avait l'intention de mettre fin à son contrat. Par la suite, Ladbroke et le PMU ainsi qu'un certain nombre d'autres sociétés ont été invités à présenter des propositions pour l'installation d'un système de pari mutuel électronique. Le 25 mai 1991, les autorités néerlandaises compétentes (NDR) ont publié dans la presse un article annonçant qu'elles avaient l'intention d'acheter un système de pari mutuel américain. Il est donc manifeste que Ladbroke opère actuellement sur le marché néerlandais et que le PMU et Ladbroke ont été en concurrence sur ce marché. Pari mutuel urbain (PMU) En France, le PMU détient légalement le monopole de tous les paris sur les courses de chevaux pris hors hippodrome. Les paris hors hippodrome représentent environ 85 % du marché français, les 15 % restants étant représentés par les paris sur les hippodromes, organisés le plus souvent par le PMU mais également par des sociétés de course individuelles prenant des paris, sur l'hippodrome, sur leurs propres courses. Bien que ce ne soit que récemment que le PMU a cherché activement à accroître son rôle et à opérer sur les marchés des paris et des services connexes hors de France, le PMU était déjà, en vertu de la loi du 23 décembre 1964, le seul organisme en France autorisé à collecter des paris à l'étranger sur les courses françaises et des paris français sur des courses étrangères. Le PMU, directement, ou indirectement par l'intermédiaire d'entreprises commerciales telles que le Pari mutuel international (PMI) dans lequel le PMU détient une participation majoritaire de 77,5 % du capital, s'est lancé activement dans l'exportation des paris et des services connexes sur des marchés commerciaux concurrentiels dans d'autres États membres et hors de la Communauté. Cet objectif est d'ailleurs clairement énoncé à l'article 3 des statuts du PMI. Au cours des années quatre-vingt, sur son marché intérieur protégé, le PMU a développé, avec l'aide que lui a fournie l'État français, un système sophistiqué d'ordinateurs et de terminaux pour prendre les paris sur et hors hippodrome. Simultanément, il s'est doté des compétences et des connaissances techniques nécessaires pour retransmettre à la télévision les courses françaises et les transmettre en direct aux bureaux du Pari mutuel et aux autres agences grâce à des liaisons par satellite et à des terminaux d'ordinateur. Les images sont entrecoupées d'informations de base sur la forme des chevaux et les résultats des courses précédentes. Ces informations sont essentielles si l'on veut conserver la clientèle du parieur moderne. En association avec les autres principales entreprises de paris individuels au Royaume-Uni, Ladbroke a développé des systèmes similaires pour transmettre les images et les commentaires des courses britanniques. Le PMU est actif sur le marché belge de différentes manières. Par l'intermédiaire de sa filiale, le PMI, le PMU a créé une filiale en Belgique le 26 mai 1989 sous le nom de « Pari mutuel belge », dont l'abréviation est PMB. Le PMB a, entre autres, comme objectifs l'organisation et la pratique en Belgique de toutes les formes de pari autorisées par la loi. Le capital social du PMB est détenu à 99,98 % par le PMI. Le PMU est également associé à un projet conçu par une entreprise commune dénommée « Groupement hippodromes wallons », de construire deux nouveaux hippodromes en région wallonne. Le PMU doit fournir le savoir-faire technique nécessaire pour prendre des paris hors hippodrome sur les courses belges et sur les courses françaises. Conjointement à la fourniture de ces services, le PMU doit transmettre à la Belgique ses images et ses commentaires des courses françaises. Selon cette proposition, l'investissement du PMU s'élèverait à plusieurs centaines de millions de francs belges. Depuis le 20 mars 1991, les bureaux du PMU à Paris et dans le Nord-Est de la France peuvent prendre, et prennent, des paris sur les courses belges les premier et troisième mercredis de chaque mois. Un accord prévoyant cette forme de coopération a été signé entre les deux organisations le 25 mai 1990 et sa mise en oeuvre a été rendue légale en France par le décret no 118 du 31 janvier 1991. Aux termes de cet accord, les mises déposées par des parieurs en France et celles des parieurs belges sont regroupées aux fins de leur répartition selon le système du pari mutuel. Les gains sont répartis entre les turfistes après prélèvement à la fois par le PMU et par le PMU belge. Pour les trois premières réunions, le volume des paris français était supérieur aux enjeux placés en Belgique, les paris français représentant en moyenne entre 54 et 60 % du total des paris. Si l'on se base sur ces trois premières réunions, le volume moyen des paris placés par des turfistes français représente environ 2,3 millions de francs français par réunion, ce qui équivaut à environ 14 millions de francs belges. Ce chiffre correspond à un chiffre d'affaires annuel de 336 millions de francs belges. Bien que ce montant soit faible, puisqu'il ne représente que 2 % du chiffre d'affaires global de 381 millions d'écus réalisé pour les paris en Belgique, il ne représente qu'une extrapolation des trois premières réunions. Il est tout à fait possible que ce chiffre augmente si le public français prend conscience de l'intérêt que présentent les paris sur les courses belges et si le PMU étend cette opération à d'autres parties de la France. Outre qu'il démontre l'existence d'un commerce entre États membres pratiqué par le PMU, cet exemple illustre surtout le type d'accords de coopération que le PMU souhaite établir avec des organisations similaires dans les États membres. En particulier, le PMU souhaite créer les conditions lui permettant de collecter des paris dans des États membres autres que la France sur des courses de chevaux ayant lieu en France. Ceci mettra le PMU en concurrence directe avec Ladbroke. C'est ainsi que 95 % du chiffre d'affaires de Ladbroke en Belgique provient de paris placés sur des courses de chevaux qui ont lieu en France. De même, en Allemagne, 40 % des paris portent sur des courses françaises. Le PMU souhaite s'approprier une part de ces marchés et utiliser les bénéfices réalisés pour soutenir l'activité des courses de chevaux en France. Un autre exemple de la concurrence livrée par le PMU à Ladbroke est fourni par la plainte qu'il a déposée devant les tribunaux belges à propos des paris engagés en Belgique sur des courses françaises. Dans cette plainte, le PMU allègue qu'il doit abandonner à Ladbroke des parieurs qui vivent près de la frontière tant en Belgique qu'en France et qui parient par téléphone. La Commission ne dispose pas de chiffres lui permettant d'apprécier le volume de ces paris par téléphone, mais elle croit savoir qu'il y a globalement une augmentation du volume des paris par téléphone combinés à l'utilisation de cartes de crédit qui peuvent être engagés soit dans le pays de l'auteur de l'appel téléphonique, soit sur une base transfrontalière. Ce commerce existe sans aucun doute, bien qu'il ne représente apparemment qu'une petite partie de l'activité totale. Un autre exemple de « télé-pari » est fourni par le service minitel. Grâce à ce service, un parieur peut recevoir des informations sur les paris sur des courses de chevaux au moyen d'un téléviseur normal qui peut être installé à son domicile. Le pari peut être pris soit par terminal, soit par téléphone. En France, il est relativement habituel de parier par minitel. Le service minitel fourni par le PMU en France fait maintenant l'objet de publicité en Belgique où il est commercialisé. L'objectif doit être d'encourager les turfistes belges à parier sur les courses françaises avec le PMU plutôt qu'avec d'autres organismes opérant sur le marché belge. Le PMU se trouve ainsi en concurrence avec d'autres organismes opérant sur le marché belge et il exerce manifestement là aussi des activités commerciales. Un dernier exemple de la concurrence entre le PMU et Ladbroke en Belgique et des exportations réalisées par le PMU en Belgique est la plainte déposée par Ladbroke à la suite du refus du PMU de transmettre à Ladbroke les images et les commentaires télévisés sur les courses françaises afin qu'il puisse les utiliser pour les paris hors hippodrome. Le PMU a déclaré qu'il avait l'intention de fournir des images et des commentaires dans le cadre de son association avec le Groupement hippodromes wallons. La Commission examine actuellement cette plainte. En Allemagne, le PMU vend, par l'intermédiaire du PMI et de son agent allemand, « Deutscher Sportverlag », des images télévisées et des commentaires en direct sur les courses françaises à des bookmakers allemands. Étant donné le barème pratiqué pour ces services et le nombre d'abonnés, la Commission estime que le PMU réalise un chiffre d'affaires d'environ 1 million d'écus en Allemagne. La Commission examine également une plainte concernant le refus du PMU de vendre cette couverture télévisée au bureau de Ladbroke en Allemagne. Dans le cadre de cette plainte, la Commission a pris connaissance du jugement rendu dans l'affaire Hellmund par le Landgericht de Sarrebruck. Cette affaire porte sur le refus du PMU et du Deutscher Sportverlag de vendre la transmission télévisée en direct des courses françaises et l'équipement de décodage nécessaire pour recevoir les images et le son. Le tribunal allemand a considéré que la couverture télévisée était indispensable à l'exercice de l'activité de bookmaker et elle a ordonné au PMU et au Deutscher Sportverlag de vendre au bookmaker allemand les images et le son télévisés. La Commission attache une importance particulière au jugement rendu par le Landgericht de Sarrebruck, parce qu'il révèle non seulement l'existence d'activités commerciales du PMU en Allemagne, mais aussi l'importance vitale de la transmission en direct des images et des commentaires « TV » pour l'activité de bookmaker. En Suisse, le PMU gère depuis le 14 avril 1991 cinquante agences chargées de prendre des paris sur les courses de chevaux en France. À l'origine, le PMU français était en concurrence directe avec Ladbroke lorsqu'il a obtenu ce contrat. Bien que la Suisse ne soit pas membre de la Communauté, la Commission estime, à la lumière de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 142/87 (Tubemeuse) (2) qu'il s'agit là d'une information pertinente étant donné que les opérations réalisées par le PMU en Suisse peuvent renforcer sa position sur les marchés et dans les échanges intracommunautaires. Elle démontre également qu'il existe une concurrence générale entre les deux sociétés pour la fourniture des services liés aux paris et des services connexes et elle est un nouvel exemple des activités d'exportation du PMU. Les activités d'exportation et les objectifs du PMU ne sont d'ailleurs pas un secret. Elles ont été confirmées par les autorités françaises et, lors de la conférence de presse du 30 janvier 1991, le président du PMU a clairement déclaré que la politique du PMU avait pour objectif d'exporter son savoir-faire technique dans le domaine de la collecte et du traitement informatique des paris hors hippodrome et donc de participer à la concurrence internationale. Cette longue liste d'observations amène la Commission à conclure que le PMU participe, directement ou indirectement, aux échanges intracommunautaires, qu'il poursuit une politique active d'expansion en matière d'exportation et qu'il est l'un des principaux acteurs sur le marché. Les informations dont la Commission dispose montrent également qu'il existe des échanges et de la concurrence dans la fourniture des services liés aux paris et des services connexes dans la Communauté, que la concurrence sur le marché international s'intensifie au fur et à mesure que les principaux participants au marché cherchent à consolider ou à augmenter leurs parts de marché et que les barrières entre les marchés nationaux disparaissent en raison des progrès réalisés tant dans les télécommunications modernes qu'en matière de puissance des ordinateurs. La Commission note également la position privilégiée dont le PMU bénéficie dans cette concurrence dans la mesure où il détient effectivement un monopole légalement protégé sur le deuxième marché national en importance dans la Communauté.

(9) La Commission note que les critères établis par la Cour dans l'affaire 730/79 (Philip Morris) (3) pour déterminer l'existence d'une distorsion de concurrence et d'un effet sur les échanges intracommunautaires sont définis comme suit: « Lorsqu'une aide financière accordée par l'État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide. » Les considérants qui précèdent montrent qu'il y a eu octroi d'une aide d'État et qu'il existe d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires. La Commission doit par conséquent considérer que les conditions de l'application de l'article 92 paragraphe 1 du traité sont remplies. Dans ce cas, les conditions de notification préalable visées à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE sont certainement applicables, puisque le champ d'application de l'article 93 paragraphe 3 doit être plus large que celui de l'article 92 paragraphe 1. S'il en était autrement, la capacité de la Commission d'évaluer la compatibilité des aides en serait nettement diminuée et altérée. La Cour de Justice a toujours été de cet avis. En conséquence, les aides ont été introduites en violation de l'article 93 paragraphe 3, dans la mesure où elles n'ont pas été notifiées préalablement à la Commission au stade de projet et elles doivent donc être qualifiées d'illégales.

(10) Compte tenu de ce qui précède et conformément aux conclusions de la Cour dans son arrêt du 14 février 1990 dans l'affaire C-301/87 (Boussac) (4), lorsqu'une infraction à l'article 93 paragraphe 3 a été commise, la Commission est habilitée à prendre une décision provisoire ordonnant à l'État français de suspendre immédiatement le paiement de l'aide aux entreprises et de fournir tous les documents, informations et renseignements nécessaires pour qu'elle puisse examiner la compatibilité des aides avec le marché commun (une liste des informations est jointe à la présente décision). En outre, selon la jurisprudence existante, si l'État français ne se conforme pas à la décision en suspendant la mise en oeuvre du régime d'aides et le paiement des aides, la Commission peut, tout en poursuivant l'examen au fond de l'affaire, saisir directement la Cour de justice afin que cette infraction soit constatée, conformément à l'article 93, paragraphe 2 deuxième alinéa.

(11) En raison de l'effet direct de l'article 93 paragraphe 3 (5) et de l'ordre clair et inconditionnel de suspendre immédiatement le paiement de l'aide, cette décision doit déployer la plénitude de ses effets dans l'ordre juridique français. À cet égard, la Commission tient à souligner que, comme la jurisprudence de la Cour de justice l'a précisé, non seulement les juridictions nationales, mais les autorités administratives nationales, y compris les collectivités locales ou régionales, doivent appliquer le droit communautaire et non le droit national lorsqu'il y a un conflit entre les deux (6).

(12) La Commission a donc déjà engagé la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 en ce qui concerne ces aides puisqu'elle estime que, sur la base des informations dont elle dispose, ces aides ne sont pas compatibles avec le marché commun en vertu de l'article 92 paragraphe 1 et qu'elles ne peuvent à ce stade bénéficier des exemptions prévues à l'article 92 paragraphes 2 et 3. La Commission tient à souligner que, si une décision finale négative devait ultérieurement être prise sur les aides, elle pourrait exiger que toute aide illégale qui a été versée en violation des règles de procédure prévues à l'article 93 paragraphe 3 soit restituée (7). L'abolition de l'aide impliquerait sa restitution, conformément aux procédures et aux dispositions du droit français, en particulier celles qui concernent les intérêts sur les sommes dues à l'État, étant entendu que les intérêts courent à partir de la date à laquelle l'aide illégale a été octroyée. Cette mesure est nécessaire pour restaurer le statu quo (8) en éliminant les avantages financiers dont les entreprises bénéficiant de l'aide illégale ont indûment profité à partir de la date de paiement de l'aide.

(13) Par lettre du 24 avril 1991, la Commission a invité la France à lui confirmer que les trois aides en cours ont été suspendues conformément à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 93 paragraphe 2 du traité et à confirmer sa position dans un délai de cinq jours ouvrables. Par télécopie datée du 30 avril 1991, les autorités françaises ont informé la Commission qu'elles n'avaient pas suspendu l'octroi de ces aides, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: