2004/50/CE: Décision de la Commission du 17 septembre 2003 concernant l'exonération de la taxe de changement climatique que le Royaume-Uni envisage d'appliquer pour le méthane des mines de charbon (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) [notifiée sous le numéro C(2003) 3242]

(1) Par lettre datée du 5 décembre 2002, le Royaume-Uni a notifié à la Commission son intention d'accorder une exonération de la taxe de changement climatique (TCC) aux fournisseurs d'électricité produite à partir du méthane qui se dégage dans les mines de charbon désaffectées.

(2) Par lettre du 5 février 2003, la Commission a informé le Royaume-Uni qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE au sujet de l'exonération envisagée.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne(3). La Commission a invité les parties intéressées à communiquer leurs observations.

(4) La Commission a reçu de la part d'intéressés des observations qu'elle a transmises au Royaume-Uni, lui donnant ainsi l'occasion de réagir. Sur la base des observations reçues de tiers, la Commission a demandé des informations supplémentaires par lettre du 26 mai 2003. Une réunion avec les autorités britanniques s'est tenue le 11 juin 2003. Par lettre en date du 10 juillet 2003, le Royaume-Uni a communiqué à la Commission ses commentaires sur les observations des tiers et les informations demandées par celle-ci. II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

(5) Le régime envisagé exonérerait de la taxe de changement climatique (TCC) les livraisons d'électricité produite à partir de méthane de mines de charbon (MMC) provenant de mines désaffectées.

(6) La législation de base concernant la TCC figure à l'annexe 6 de la loi de finances 2000. La section 126 de la loi de finances 2002 modifie l'annexe 6 de la loi de finances 2000 en insérant un nouveau point 4 bis après le point 4 de son paragraphe 19. La nouveau régime doit prendre effet à compter d'une date qui sera fixée par arrêté du Trésor. Le MMC sera intégré au champ d'application de la législation dérivée pertinente [règlements 46 à 51 des règlements (généraux) 2001 relatifs à la TCC - SI 2001/838].

(7) Le MMC est un puissant gaz à effet de serre, qui se répand actuellement dans l'atmosphère. À l'heure actuelle, il existe quatre sites d'extraction du MMC, utilisé pour produire de l'électricité, la capacité totale de production étant de 35 MW.

(8) L'objectif de ce régime d'exonération est d'inciter l'industrie à mettre en place de nouvelles installations sur quelque 40 autres sites de mines de charbon désaffectées, ce qui permettrait d'accroître la capacité d'environ 175 MW. N'étant pas certain de l'ampleur exacte des effets positifs du régime sur l'environnement, le gouvernement britannique a l'intention de dresser un bilan du régime d'exonération en 2004 ou 2005. Dans la notification d'origine, le régime était cependant prévu pour une durée de dix ans.

(9) Le montant minimal de l'exonération au cours de la première année de fonctionnement sera de l'ordre d'un million de GBP. Si le développement des installations de production d'électricité à partir de MMC est conforme aux prévisions, les pertes de recettes devraient progressivement s'élever à 6,3 millions de livre sterling (GBP) par an.

(10) L'aide est accordée sous la forme d'une exonération fiscale équivalente à un taux forfaitaire de 4,30 GBP par MWh d'électricité produite à partir du méthane des mines de charbon. Puisque les 40 sites qui, d'après les estimations, bénéficieraient de l'exonération ne seront pas tous non rentables au point qu'il faille leur accorder un soutien intégral, la mesure entraînera certaines dépenses inutiles.

(11) Le régime profitera directement aux producteurs et fournisseurs d'électricité utilisant le méthane des mines de charbon, mais le bénéfice de l'exonération fiscale devrait être partagé avec l'entreprise chargée d'extraire le gaz. Trois entreprises extraient actuellement le méthane des mines de charbon pour le vendre aux producteurs d'électricité au Royaume-Uni, à savoir Alkane Energy, StrataGas et Octagon Energy. Les trois producteurs d'électricité collaborant avec ces entreprises sont Clarke Energy, Scottish and Southern Energy et Warwick Energy. Motifs d'ouverture de la procédure

(12) Contrairement à ce qu'affirmait le Royaume-Uni, la Commission n'a pas jugé que l'avantage sélectif accordé par la mesure était justifié par la logique et la nature du régime fiscal lui-même. L'analyse de la Commission est la suivante: la taxe est due en raison de l'effet négatif de la consommation d'énergie sur le changement climatique. Il est donc dans la nature du régime fiscal d'exonérer la consommation d'une énergie dont la production est dénuée d'effet négatif. C'est par exemple le cas de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables, car ces sources n'entraînent pas d'émissions de CO2(4) (cycle long du carbone). En revanche, la production d'électricité à partir du MMC a, comme la production d'électricité à partir d'autres sources fossiles, des effets négatifs sur l'environnement et n'est donc pas de la même nature que la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables. En réalité, la production d'électricité à partir du MMC ne diffère pas, sur le plan des émissions de CO2, de la production d'électricité à partir du gaz naturel. La logique du système fiscal voudrait donc que l'électricité produite à partir de MMC soit taxée. Néanmoins, il est vrai que l'utilisation du MMC pour produire de l'électricité permet d'éviter que ce méthane ne se propage dans l'atmosphère dans la mesure où, si le méthane n'est pas utilisé, des fuites se produisent. La Commission a donc estimé que l'effet global sur les émissions de gaz à effet de serre ne modifiait pas la nature de l'aide en ce qui concerne l'existence d'une aide d'État, mais qu'il convenait cependant d'en tenir compte dans l'évaluation de la compatibilité de la mesure avec les règles relatives aux aides d'État.

(13) La Commission avait émis des doutes quant à la compatibilité de l'aide avec l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(5) (ci-après déommé l'"encadrement"). En effet: a) la mesure contrevient au point 51.2 de l'encadrement puisqu'il s'agit d'une nouvelle exonération d'une taxe existante et que les autorités du Royaume-Uni n'ont pas démontré qu'elle se justifiait par une modification significative des conditions économiques. Les points 51.1 a) ou b) de l'encadrement, qui autorisent dans ce cas des exonérations de taxe d'une durée de dix ans, ne sont donc pas applicables; b) le méthane des mines de charbon, utilisé pour produire de l'électricité, n'est pas une source d'énergie renouvelable au sens de l'encadrement et de la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité(6). En tout état de cause, le Royaume-Uni n'a pas soutenu que la mesure en cause était compatible avec les dispositions du point E.3.3 de l'encadrement relatives aux sources d'énergie renouvelables; c) le point 51.3 de l'encadrement dispose que les États membres peuvent également encourager la mise au point de procédés de production d'électricité à partir d'énergies traditionnelles, par exemple le gaz, permettant d'atteindre une efficacité énergétique très sensiblement supérieure à l'efficacité énergétique obtenue avec les procédés traditionnels de production. En pareille hypothèse, eu égard à l'importance de ces techniques pour la protection de l'environnement et sous réserve que l'énergie primaire utilisée minimise sensiblement les effets négatifs sur l'environnement, des exonérations totales de taxes peuvent être justifiées pour une période de cinq ans en l'absence de dégressivité. La Commission avait douté que cette disposition s'applique dans le cas présent. Quoi qu'il en soit, la durée de dix ans notifiée excède la durée de cinq ans autorisée par le point 51.3 de l'encadrement. Les conditions du point 51.1 permettant d'autoriser une durée de dix ans au titre du point 51.3 ne paraissaient pas non plus être remplies; d) les conditions énoncées dans les dispositions relatives à la gestion des déchets et aux économies d'énergie (points 42 à 46 de l'encadrement) ne semblaient pas être satisfaites non plus. L'aide n'était pas dégressive, elle ne se limitait pas à la stricte compensation des surcoûts de production par rapport aux prix du marché des produits ou services en cause et sa durée dépasse cinq ans. Il est par ailleurs peu probable que l'on puisse considérer la mesure comme ayant pour but de gérer des déchets ou d'économiser de l'énergie; e) le Royaume-Uni a invoqué l'application du titre F de l'encadrement, intitulé "Politiques, mesures et instruments en vue de la réduction des gaz à effet de serre", qui est applicable aux aides d'État octroyées dans le cadre de politiques et mesures communes et coordonnées au niveau communautaire, y compris des instruments économiques, et également en recourant aux instruments institués par le protocole de Kyoto lui-même, à savoir les permis négociables, l'application conjointe et le mécanisme de développement propre. La Commission avait émis des doutes sur la possibilité d'appliquer ce titre dans le cas présent; f) le règlement (CE) n° 1407/2002 du Conseil du 23 juillet 2002 concernant les aides d'État à l'industrie houillère(7) ne semble pas s'appliquer non plus; g) enfin, aucune autre disposition légale fondée sur l'article 87, paragraphes 2 ou 3, n'a paru pertinente.

(14) Cela étant, la protection du climat est un objectif communautaire. La Commission reconnaît l'effet écologique positif sur la protection du climat que pourrait entraîner la mesure, même si l'aide pour ce type de mesure n'est pas explicitement envisagée par l'encadrement. La Commission craignait cependant qu'il y ait surcompensation, compte tenu de la manière dont la mesure était conçue.

(15) La quantité d'électricité susceptible d'être produite à partir du méthane des mines de charbon au Royaume-Uni n'est pas négligeable. La Commission a étudié les possibilités offertes par la production d'électricité à partir du MMC, non seulement au Royaume-Uni, mais aussi dans d'autres États membres. Elle a aussi tenu compte du fait que les États membres examinent actuellement la possibilité d'une exonération facultative de l'écotaxe sur l'électricité produite à partir du MMC dans le cadre du projet de directive sur la taxation des produits énergétiques(8). Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission a souhaité donner aux tiers la possibilité de formuler des observations au sujet de la mesure. III. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES

(16) Le 23 avril 2003, la Commission a reçu de l'Association of Coal Mine Methane Operators (ACMMO) une lettre, datée du 16 avril 2003, contenant des observations qui peuvent être résumées comme suit: a) L'ACMMO compare la situation des nouveaux investissements visant à la récupération des gaz à effet de serre avec celle qui prévaut sur le marché allemand, où le MMC est légalement considéré comme une source d'énergie électrique "renouvelable" qui bénéficie de prix de rachat garantis en vertu de la "Erneuerbare-Energien-Gesetz" (loi de promotion des énergies renouvelables). Alors que les producteurs d'électricité allemands reçoivent 46 GBP par MWh, le prix au Royaume-Uni est de 17 GBP par MWh. Une exonération de la TCC au Royaume-Uni permettrait de renforcer économiquement le secteur et de protéger les installations existantes. Considérant la situation économique au Royaume-Uni, il est peu probable qu'il y ait des pertes d'efficacité. Compte tenu de la forte chute des prix de gros de l'électricité - 17 GBP par MWh actuellement contre 25 GBP en 1998 - l'ACCMO doute même qu'à elle seule, la mesure envisagée soit suffisante pour que les capacités supplémentaires prévues par les autorités soient effectivement créées. b) L'ACMMO souligne l'intérêt écologique du régime. Du point de vue de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la production d'électricité à partir de MMC est considérée comme plus performante que toutes les formes d'énergies renouvelables car elle récupère et utilise un méthane qui s'échappe actuellement dans l'atmosphère depuis les mines de charbon désaffectées. Par comparaison avec l'énergie éolienne, par exemple, elle réduit les émissions d'équivalent CO2 neuf fois plus efficacement par kWh produit. L'électricité produite à partir de MMC, en se substituant à celle produite à partir de gaz naturel fossile, contribue aussi à réduire les émissions de CO2. L'objectif de la mesure est de récupérer et d'utiliser un gaz résiduaire dangereux dont la dispersion dans l'atmosphère cause des dommages significatifs à l'environnement. c) Selon l'ACMMO, tout avantage découlant de l'exonération de la TCC sera partagé dans des proportions globalement égales entre les fournisseurs de gaz MMC et les producteurs d'électricité utilisant cette source d'énergie. La mesure n'aurait cependant pas pour principal effet de subventionner les producteurs d'électricité, mais plutôt d'offrir aux fournisseurs de gaz un avantage économique améliorant le taux de rentabilité des projets marginaux. IV. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI

(17) Par lettre du 10 juillet 2003, les autorités du Royaume-Uni ont demandé à la Commission d'approuver leur notification sur la base du titre E.3.1, points 42 à 46, de l'encadrement des aides d'État pour la protection de l'environnement ("Règles applicables aux aides au fonctionnement en faveur de la gestion des déchets et en faveur des économies d'énergie").

(18) Les autorités du Royaume-Uni considèrent que l'extraction de gaz MMC provenant de mines de charbon désaffectées et son utilisation pour la production d'électricité correspondraient bien aux intentions de ce titre. Elles estiment que l'utilisation du MMC pour produire de l'électricité correspond à un usage plus efficace et écologiquement responsable: d'une part, au lieu de se disperser dans l'atmosphère, le méthane est utilisé d'une façon permettant de rejeter des résidus nettement moins polluants et, d'autre part, il en résulte une réduction de l'utilisation des combustibles fossiles provenant des puits naturels. Les avantages pour l'environnement de l'extraction de gaz MMC se situent au niveau des émissions ainsi évitées et de la gestion des déchets - point 42 a) de l'encadrement - car il y a réduction des dégagements de méthane dans l'atmosphère. L'utilisation du MMC comme combustible pour produire de l'électricité recèle aussi des avantages pour l'environnement sous forme d'économies d'énergie - point 42 b) de l'encadrement - car elle permet d'éviter l'extraction de gaz provenant de ressources de gaz naturel.

(19) L'utilisation du MMC à des fins de production d'électricité est la seule solution pratique. Il n'existe qu'un seul autre usage viable du MMC: deux usines l'utilisent actuellement comme combustible "burner tip" pour certains processus industriels comme la fabrication de céramique et de verre. Ce dernier usage suppose toutefois qu'il existe une demande locale adéquate de MMC, et la majorité des sites ne s'y prêtent pas. D'autres solutions alternatives de réduction/utilisation du MMC, comme le torchage du gaz émis, paraissent totalement antiéconomiques et difficiles à mettre en oeuvre et ne constituent donc pas une option viable - la variabilité du débit naturel du gaz, causée par la pression atmosphérique, peut entraîner l'extinction des torchères. Enfin, ce gaz n'a pas une valeur calorifique suffisante pour être introduit dans le réseau de distribution du Royaume-Uni pour y être mélangé au gaz naturel.

(20) Conformément au point 46 du titre E 3.1 de l'encadrement, la durée de l'aide non dégressive doit être limitée à cinq ans et son intensité ne doit pas dépasser 50 % des coûts supplémentaires.

(21) L'aide ne dépasserait pas 50 % des coûts supplémentaires. L'exonération de TCC représenterait une aide de l'ordre de 0,43 p/kWh. L'ACMMO a affirmé aux autorités du Royaume-Uni que les coûts de production d'électricité totaux se partageaient de manière égale (50/50) entre coût du gaz MMC et coût de génération de l'électricité dans le cas d'une installation-type actuelle où les deux services sont assurés par deux opérateurs distincts. L'aide serait donc répartie comme suit: 0,215 p/kWh pour l'extraction de gaz et 0,215 p/kWh pour la production d'électricité.

(22) Les autorités du Royaume-Uni ont informé la Commission de manière détaillée sur les coûts. Les chiffres fournis sont différents de ceux qu'elles utilisaient précédemment et correspondent aux conditions économiques actuelles. Par rapport à la situation qui était la leur au moment de la notification, les bénéficiaires potentiels sont maintenant confrontés à des coûts de financement plus élevés et les volumes de gaz exploitables dans les sites potentiels sont inférieurs aux prévisions d'alors (d'où une hausse des coûts unitaires).

(23) En ce qui concerne le gaz MMC, il ressort des données les plus récentes que les coûts de production sont de 0,89 (installations existantes) ou 1.07 (nouvelles installations) p/kWh (en termes d'énergie chimique), soit l'équivalent de 26 ou 31 p/therm. Ces chiffres sont à comparer avec le prix d'un gaz pouvant se substituer au MMC pour la même utilisation, en l'occurrence le gaz naturel, dont le prix est de l'ordre de 20 p/therm. L'avantage fiscal consenti étant basé sur l'électricité produite à partir du gaz, soit la moitié de 0.43 p/kwh = 0.215, il doit être ajusté pour permettre de comparer avec le prix du gaz naturel. Les producteurs d'électricité tirée du MMC affichent un rendement de 36 % (40 % prévus pour les nouvelles installations), et donc seulement 36 % de l'avantage fiscal (0,08 p/kwh ) peuvent être alloués à chaque unité d'énergie chimique. En termes d'énergie chimique, le prix de marché actuel du gaz naturel est de 0.68 p/kWh. L'avantage consenti représente donc de un à deux cinquièmes de la différence entre le prix de marché du gaz naturel (0.68 p/kWh ) et le coût du gaz MMC (0,89 à 1,07 p/kWh). L'aide octroyée serait en conséquence inférieure à 50 % des coûts supplémentaires.

(24) En ce qui concerne la production d'électricité à partir de MMC, les données les plus récentes indiqueraient que les coûts de production s'élèvent à 2.13 (installations existantes) ou 2.37 (nouvelles installations) p/kWh en excluant le coût du gaz MMC, ou à 4.61 ou 5.04p/kWh si l'on intègre le coût du gaz. Ces chiffres sont à comparer avec les coûts-types de la production d'électricité dans des installations récentes utilisant le gaz naturel (données indicatives), qui s'élèvent respectivement à 0.87 p/kWh (coût du gaz exclu) et à 2.11 p/kWh (coût du gaz inclus). L'aide accordée serait donc inférieure à 50 % des coûts supplémentaires.

(25) Concernant la durée de l'exonération, le gouvernement du Royaume-Uni serait prêt à accepter une révision de la durée proposée, qui serait ramenée de dix à cinq ans, en se réservant le droit d'introduire une nouvelle demande d'approbation d'aide d'État au terme de la période de cinq ans.

(26) À l'heure actuelle, aucune des entreprises extractrices de MMC n'est filiale de sociétés minières, et les services de la Commission n'ont pas connaissance de sociétés minières qui auraient l'intention de construire des installations de traitement du MMC. Quant aux mines désaffectées, elles appartiennent à l'État. V. APPRÉCIATION DE L'AIDE Existence d'une aide d'État

(27) La TCC grevant l'électricité est facturée aux fournisseurs d'électricité. La mesure à l'examen exonère de cette taxe l'électricité produite à partir de MMC. On fait l'hypothèse que la totalité de l'exonération bénéficiera aux producteurs d'électricité utilisant le MMC comme matière première et, dans des proportions globalement équivalentes, aux fournisseurs de gaz MMC grâce à des prix d'achat plus élevés(9). Ces producteurs et les fournisseurs de gaz MMC, qui représentent une catégorie particulière d'entreprises, se voient donc accorder un avantage. Cet avantage est accordé au moyen de ressources d'État puisque l'État subit une perte de recettes fiscales. Les bénéficiaires exercent une activité économique sur des marchés (électricité et gaz naturel) où ont lieu des échanges entre États membres. Il en résulte que le régime fausse ou menace de fausser la concurrence et pourrait affecter les échanges entre État membres.

(28) L'avantage sélectif accordé par la mesure n'est pas justifié par la logique et la nature du régime fiscal lui-même. Sur ce point, la Commission maintient l'analyse développée dans sa décision d'ouverture de la procédure, résumée au considérant 12 de la présente décision. La Commission note que le Royaume-Uni, dans sa lettre du 10 juillet 2003, a notifié le régime comme une aide d'État relevant de l'encadrement des aides à l'environnement.

(29) En conclusion, la Commission considère que l'exonération de taxe envisagée suppose une aide d'État en faveur des producteurs d'électricité utilisant du MMC et des fournisseurs de gaz MMC. Cette aide, qui n'est pas liée à l'investissement, constitue une aide au fonctionnement.

(30) En ce qui concerne l'argument de l'ACMMO selon lequel l'électricité produite à partir de MMC recevrait en vertu de la "Erneuerbare-Energien-Gesetz" allemande un traitement préférentiel qui fausserait la concurrence, la Commission note que c'est conformément à l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire C-379/98 PreussenElektraAG(10) qu'elle avait considéré que la EEG ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE(11). Compatibilité de l'aide

(31) La Commission a apprécié la compatibilité de l'aide d'État en cause avec l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité sur la base de l'encadrement des aides à l'environnement, et en particulier de sa section E.3.1.

(32) Le méthane des mines de charbon désaffectées est un effluent gazeux qui a un puissant effet de serre lorsqu'il se diffuse dans l'atmosphère. Ces émissions à partir de mines de charbon désaffectées ne peuvent être évitées et (à quelques exceptions mineures près) n'ont plus d'utilisation économiquement viable hormis la production d'électricité. S'il n'est pas utilisé, le gaz se répandra dans l'atmosphère. En conséquence, la Commission considère que l'extraction de méthane des mines de charbon désaffectées en vue de produire de l'électricité est un mode responsable de gestion des déchets conforme à l'esprit du point 42 a) de l'encadrement.

(33) L'utilisation du MMC à des fins de production d'électricité permettra des économies d'énergie. Elle contribuera cependant à éviter que d'autres sources d'énergie fossiles soient utilisées aux mêmes fins. En cas de non-utilisation, le méthane et le CO2 provenant d'autres formes de production d'électricité se seraient diffusés dans l'atmosphère. L'utilisation du MMC en substitution à d'autres sources d'énergie contribue à diminuer le volume total de gaz à effet de serre qui pollue l'atmosphère. La finalité des mesures d'économie d'énergie étant de favoriser un usage durable des sources d'énergie et une réduction des gaz à effet de serre, on peut considérer que la mesure à l'examen contribue à économiser l'énergie conformément au point 42 b) de l'encadrement(12).

(34) Les aides au fonctionnement en faveur de la gestion des déchets et des économies d'énergie peuvent être considérées comme compatibles avec le point 46 de l'encadrement lorsque l'aide est limitée à cinq ans et ne dépasse pas 50 % des coûts supplémentaires. Dans sa lettre du 10 juillet 2003, le Royaume-Uni a informé qu'il avait limité à cinq ans la durée du régime et il a démontré que l'aide ne dépasserait pas 50 % des coûts supplémentaires, que ce soit au niveau des fournisseurs du gaz ou à celui des producteurs d'électricité.

(35) Par ailleurs, la Commission note que le Conseil, à l'article 15, paragraphe 1, point b), de sa position commune sur la proposition de directive restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité(13), envisage d'introduire une option d'exonération des taxes sur l'électricité lorsque celle-ci est produite à partir du méthane émis par les mines de charbon désaffectées. VI. CONCLUSION

(36) Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission considère que la mesure examinée constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité et que cette aide est conforme aux dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et à l'encadrement des aides à l'environnement, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: