2002/411/CE: Décision de la Commission du 12 mars 2002 concernant l'aide d'État mise à exécution par l'Espagne en faveur des producteurs de lait de vache considérés comme prioritaires (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)[notifiée sous le numéro C(2002) 905]

(1) Par une plainte, la Commission a appris que l'Espagne avait mis à exécution une aide à l'acquisition de quantités de référence en faveur des producteurs de lait de vache. Par lettres du 27 janvier 1999 et du 23 mai 2000, l'Espagne a transmis des informations complémentaires à la Commission.

(2) Par lettre du 2 février 2001, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité au sujet de cette aide.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide considérée.

(4) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés.

(5) Par lettre du 11 juin 2001, l'Espagne a transmis ses observations. II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE

(6) Titre, régime: aides à l'acquisition de quotas laitiers.

(7) Budget: le budget prévu pour 1998 était de 40 millions de pesetas espagnoles (ESP) (240404,84 euros).

(8) Durée: ce régime d'aide devait être appliqué pendant la campagne 1998/1999, mais il a été suspendu le 31 décembre 1998 dans l'attente de la décision de la Commission sur la compatibilité de l'aide.

(9) Bénéficiaires: les producteurs de lait qui font partie des catégories d'éleveurs considérés comme prioritaires aux fins de l'assignation des quantités de référence provenant de la réserve nationale au titre du décret royal n° 1888/1991 du 30 décembre 1991 établissant un plan de réorganisation du secteur du lait et des produits laitiers(5).

(10) Objectif de l'aide: faciliter l'acquisition de quantités de référence par les producteurs de lait considérés comme prioritaires au titre du décret royal n° 1888/1991.

(11) Effet possible de l'aide: infraction aux dispositions de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers.

(12) Intensité de l'aide, coûts éligibles, cumul: l'aide est accordée sous la forme d'une bonification d'intérêt sur les prêts souscrits auprès d'instituts financiers pour acquérir des quantités de référence auprès d'autres producteurs. Les conditions des prêts sont les suivantes: leur durée est de soixante mois; le montant maximal éligible est de 4 millions d'ESP (24040,48 euros); le taux d'intérêt est de 6 % pendant les vingt-quatre premiers mois; ensuite, il est égal au taux mensuel moyen du MIBOR sur un an plus un point; la bonification est de 4 points. L'équivalent-subvention, calculé selon la méthode appliquée aux aides à l'investissement dans le cadre du règlement (CE) n° 950/97 du Conseil du 20 mai 1997 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture(6) est de 11 % du coût d'acquisition de la quantité de référence. Ces aides ne sont pas cumulables avec d'autres aides accordées pour le même type de dépenses.

(13) Description des raisons ayant conduit à l'ouverture de la procédure: l'aide accordée par l'Espagne serait en infraction avec les dispositions de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers car il s'agit d'une intervention de l'État qui n'est pas autorisée par lesdites dispositions dans un domaine qui relève de la compétence exclusive de la Communauté. III. COMMENTAIRES DE L'ESPAGNE

(14) Par lettre du 11 juin 2001, l'Espagne a invoqué les arguments suivants:

(15) Dans ses observations, l'Espagne considère que les quantités de référence sont un bien patrimonial de l'exploitation, comme cela peut être interprété à partir de l'article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers(7), dont la dernière modification constitue le règlement (CE) n° 603/2001 de la Commission(8). L'article 8 du même règlement permet le transfert des quantités de référence entre exploitations et titulaires, et même d'accepter une indemnisation économique pour l'apport de ces droits à la réserve nationale. L'article 8, point b), du même article prévoit que le lait ainsi libéré peut être transmis à d'autres éleveurs par le paiement d'un montant économique en une ou plusieurs annuités.

(16) Le quota individuel d'une exploitation est un moyen de production; à ce titre, il pourrait être éligible à une aide à l'achat de quantités de référence. Conformément au point 4.1.1.6 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole(9), une aide à l'acquisition de droits de production pourra être accordée si elle est conforme aux dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur considéré et aux articles 87 et 88 du traité.

(17) Selon l'Espagne, l'objectif de l'aide est conforme à ceux des règlements communautaires, notamment la restructuration du secteur laitier. Cette aide contribue à la restructuration du secteur laitier dans la mesure où elle stimule des mécanismes qui favorisent une certaine mobilité des quantités de référence dans un cadre géographique donné, sur la base de critères objectifs. Il existe une contradiction dans le fait que la législation communautaire permet la réassignation de quantités de référence avec une subvention de 100 % alors qu'une aide d'un montant très inférieur qui poursuit le même objectif n'est pas autorisée.

(18) Se référant à l'affirmation de la Commission selon laquelle l'aide est en infraction avec l'article 38 du règlement (CE) n° 1255/1999, qui interdit les aides dont le montant est déterminé en fonction du prix ou de la quantité produite. L'Espagne considère que l'aide en question n'a d'effets ni sur les prix ni sur les quantités globales à produire. En effet, les quantités produites sont fixées pour chaque campagne et chaque État membre, et les prix d'intervention sont identiques pour tous les États membres. IV. APPRÉCIATION DE L'AIDE Article 87, paragraphe 1, du traité

(19) Les articles 87 et 88 du traité sont applicables dans le secteur du lait et des produits laitiers en vertu de l'article 37 du règlement (CE) n° 1255/1999.

(20) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.

(21) Dans le cas d'espèce, ces aides confèrent à leurs bénéficiaires un avantage qui réduit les charges grevant normalement leur budget. Elles sont accordées par l'État ou au moyen de ressources d'État. Elles sont spécifiques ou sélectives en ce sens qu'elles favorisent certaines entreprises ou certaines productions, notamment les producteurs de lait qui appartiennent aux catégories d'éleveurs considérés comme prioritaires dans les Asturies.

(22) Pour relever du champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité, les aides doivent en outre affecter la concurrence et les échanges entre États membres. Ce critère suppose que les bénéficiaires des aides exercent une activité économique. Selon une jurisprudence constante aux fins de cette disposition, la condition de l'affectation des échanges est remplie dès lors que l'entreprise bénéficiaire exerce une activité économique faisant l'objet d'échanges entre les États membres. Le simple fait que l'aide renforce la position de cette entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires permet de considérer que ces échanges ont été affectés.

(23) Dans le cas considéré, les bénéficiaires exercent une activité économique, la production de lait, qui fait l'objet d'échanges entre les États membres. Les échanges entre la Communauté et l'Espagne sont importants. En 1999, l'Espagne a en effet importé 435778 tonnes de lait de vache des autres États membres et elle en a exporté 195426 tonnes(10).

(24) Dès lors, ces aides sont susceptibles d'affecter les échanges de lait de vache entres les États membres, ce qui se produit lorsque des aides favorisent des opérateurs actifs dans un État membre par rapport à ceux d'autres États membres. Les mesures en question ont un effet direct et immédiat sur les coûts de production du lait de vache en Espagne. De ce fait, elles leur confèrent un avantage économique par rapport aux exploitations qui n'ont pas accès, dans d'autres États membres, à des aides comparables. Par conséquent, elles faussent ou menacent de fausser la concurrence.

(25) Compte tenu de ce qui précède, les aides en question sont à considérer comme des aides d'État remplissant les critères prévus à l'article 87, paragraphe 1, du traité. Dérogations possibles dans le cadre de l'article 87 du traité

(26) Le principe d'incompatibilité posé à l'article 87, paragraphe 1, du traité connaît toutefois des exceptions.

(27) Les dérogations à cette incompatibilité prévues à l'article 87, paragraphe 2, du traité ne sont manifestement pas applicables. Elles n'ont d'ailleurs pas été invoquées par les autorités espagnoles.

(28) Les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, du traité doivent être interprétées de manière stricte lors de l'examen de tout programme d'aides à finalité régionale ou sectorielle ou de tout cas individuel d'application de régimes d'aides générales. Elles ne peuvent notamment être accordées que si la Commission est en mesure d'établir qu'elles sont nécessaires à la réalisation de l'un des objectifs considérés. Accorder le bénéfice desdites dérogations à des aides qui ne remplissent pas cette condition reviendrait à permettre des infractions aux échanges entre États membres et des distorsions de la concurrence dépourvues de toute justification au regard de l'intérêt communautaire, tout en accordant de ce fait des avantages indus aux opérateurs de certains États membres.

(29) La Commission considère que les aides en question n'ont pas été conçues comme des aides régionales en faveur de la réalisation de nouveaux investissements ou de la création d'emplois, voire pour surmonter des handicaps au niveau des infrastructures de manière horizontale pour l'ensemble des producteurs de la région, mais comme des aides au fonctionnement en faveur du secteur agricole. Par conséquent, il s'agit d'aides à caractère éminemment sectoriel, qui doivent être appréciées au regard de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.

(30) Conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(31) C'est notamment à la lumière de cette disposition que le régime d'aide doit être apprécié.

(32) D'après le point 23.3 des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole, toute aide illégale au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(11) sera évaluée conformément aux règles et aux lignes directrices en vigueur au moment où l'aide est accordée.

(33) L'aide en question, qui a été octroyée en 1998 sans être notifiée à la Commission, est une aide illégale au sens de l'article 1er, point f), du règlement (CE) n° 659/1999 et elle doit être évaluée conformément aux règles en vigueur à cette date.

(34) Le régime du prélèvement supplémentaire créé par le règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil(12), abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n° 3950/92, qui a pour objectif de réduire le déséquilibre entre l'offre et la demande de lait et de produits laitiers et les excédents ainsi produits, constitue désormais l'un des mécanismes fondamentaux de ladite organisation commune des marchés.

(35) Le règlement (CEE) n° 3950/92 définit la marge de manoeuvre à laquelle les États membres ont droit dans l'application du régime du prélèvement.

(36) Selon l'article 5 du règlement (CEE) n° 3950/92, l'État membre peut alimenter la réserve nationale, sans dépasser sa quantité de référence globale et à la suite d'une réduction linéaire de l'ensemble des quantités de référence individuelles, afin d'accorder des quantités supplémentaires ou spécifiques à des producteurs déterminés selon des critères objectifs établis en accord avec la Commission. En outre, sans préjudice de l'article 6, paragraphe 1, les quantités de référence dont disposent les producteurs qui n'ont pas commercialisé de lait ou d'autres produits laitiers pendant une période de douze mois sont affectées à la réserve nationale et susceptibles d'être réallouées conformément au premier alinéa. Or, pour justifier les aides en cause, l'Espagne ne saurait invoquer cette disposition. En effet, les quantités de référence pour l'achat desquelles ces aides ont été versées ne proviennent pas de la réserve nationale, n'ont pas été libérées grâce à une réduction linéaire de l'ensemble des quantités de référence individuelles et ne correspondent pas aux quantités de référence dont disposaient des producteurs qui n'ont pas commercialisé de lait ou d'autres produits laitiers pendant une période de douze mois.

(37) L'article 8 du règlement (CEE) n° 3950/92 établit les dispositions que peuvent appliquer les États membres afin de mener à bien la restructuration de la production laitière. La liste des mesures prévues est exhaustive. Les États membres disposent donc dans ce cadre de moyens déterminés et suffisants pour favoriser une restructuration et une meilleure efficacité des structures de production. Or la concession d'aides pour l'acquisition de quotas auprès d'autres producteurs ne figure pas parmi les mesures prévues. Au contraire, l'article 8, point b), dispose que les États membres peuvent déterminer, sur la base de critères objectifs, les conditions selon lesquelles les producteurs peuvent obtenir au début d'une période de douze mois, contre paiement, la réaffectation par l'autorité compétente ou par l'organisme qu'elle a désigné, de quantités de référence libérées définitivement à la fin de la période de douze mois précédente par d'autres producteurs contre le versement, en une ou plusieurs annuités, d'une indemnité égale au paiement précité.

(38) L'organisation commune de marché ne peut être réduite aux seules dispositions relatives au régime des prix; au contraire, elle repose sur plusieurs mécanismes et dispositions qui, ensemble, forment le cadre "complet et exhaustif" dont la Commission réaffirme qu'il ne peut y être dérogé et qui, d'après la jurisprudence constante de la Cour, exclut tout pouvoir des États membres de prendre des mesures qui seraient de nature à y déroger ou à y porter atteinte [voir l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 26 juin 1979 dans l'affaire 177/78, Pigs and Bacon: Commission contre McCarren and Company Limited(13)].

(39) L'organisation commune de marché dans le secteur du lait, à l'instar de toute autre organisation commune de marché, est fondée sur le principe d'un marché ouvert auquel tout producteur a librement accès et dont le fonctionnement est réglé uniquement par les instruments prévus par cette organisation.

(40) L'aide accordée par l'Espagne serait dès lors en infraction avec les dispositions de l'organisation commune de marché du lait et des produits laitiers puisqu'elle se concrétise par une intervention de l'État qui n'est pas autorisée par lesdites dispositions dans un domaine qui relève de la compétence exclusive de la Communauté.

(41) L'application des articles 87, 88 et 89 du traité reste soumise aux dispositions des règlements concernés. En d'autres termes, étant donné que le recours par un État membre aux dispositions des articles 87, 88 et 89 ne peut l'emporter sur celles du règlement régissant l'organisation de marché considérée, la Commission ne peut en aucun cas approuver une aide qui est incompatible avec les règles d'une organisation commune de marché ou qui s'opposerait au bon fonctionnement de ladite organisation.

(42) Quant aux arguments avancés par l'Espagne, la Commission précise ce qui suit:

(43) Une aide à l'acquisition de droits de production ne peut être accordée que si elle est conforme aux dispositions de l'organisation commune de marché correspondante. L'aide accordée n'est pas conforme aux dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait pour les raisons qui viennent d'être présentées. Même si elle n'a pas pour objectif de porter atteinte à cette organisation, son effet (comme celui de toute autre mesure de nature à fausser les règles de fonctionnement du marché dans le secteur considéré) pourrait être celui-ci.

(44) La restructuration du secteur laitier intervient dans toute la Communauté selon les mécanismes définis dans la réglementation communautaire, qui prévoit des moyens suffisants à cet effet sans que des aides d'État du type de celle considérée ne soient nécessaires.

(45) Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, dès lors que la Communauté a établi une organisation commune de marché dans un secteur déterminé, c'est à la Communauté qu'il incombe de chercher des solutions aux problèmes dans le cadre de la politique agricole commune. Dès lors, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure unilatérale, même si celle-ci est de nature à servir de soutien à la politique commune de la Communauté [voir l'arrêt de la Cour de justice du 6 novembre 1990 dans l'affaire C-86/89: Italie contre Commission(14)].

(46) En outre, l'aide à l'acquisition de quantités de référence pourrait avoir pour effet de renchérir le prix de ces dernières et, ainsi, porter atteinte au bon fonctionnement de l'organisation commune du marché. Ce risque d'augmentation du prix résulte du fait qu'un vendeur de quantités de référence, sachant que l'acheteur pourra bénéficier d'une aide pour financer le coût de cet achat, pourrait être amené à augmenter son prix de vente en fonction de l'aide.

(47) La Commission a déjà considéré dans le passé que les aides octroyées sous forme de prêts à taux réduit pour l'achat de quantités de référence étaient incompatibles avec le marché commun aux termes de l'article 87 (ancien article 92) du traité [voir la décision 96/616/CE de la Commission(15) relative à des aides octroyées par la Région du Frioul-Vénétie julienne]. Actuellement, les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole prévoient au point 4.1.1.6 que des aides à l'achat de droits de production ne seront accordées qu'en application des dispositions spécifiques de l'organisation commune des marchés dans le secteur considéré et aux principes énoncés dans les articles 87, 88 et 89 du traité.

(48) Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne peut pas accepter les arguments présentés par l'Espagne. Conclusion

(49) En ce qui concerne les dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité visant des aides destinées à favoriser ou à faciliter le développement économique de certaines régions ou de certaines activités, la Commission conclut, au vu de l'analyse qui précède et à la lumière des règles communautaires applicables, que les aides en question sont susceptibles d'altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.

(50) Ces aides, qui sont en infraction avec la réglementation communautaire, ne peuvent bénéficier d'aucune des dérogations prévues à l'article 87, paragraphe 3, du traité. V. CONCLUSIONS

(51) La Commission constate que l'Espagne a illégalement mis à exécution l'aide considérée en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Ces aides, qui n'ont pas été notifiées à la Commission, ont été accordées illégalement, c'est-à-dire sans attendre que la Commission se soit prononcée sur leur compatibilité avec le marché commun.

(52) De plus, pour les raisons exposées ci-dessus, ces aides sont incompatibles avec le marché commun du fait qu'elles relèvent du champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité et elles ne peuvent bénéficier d'aucune des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 dudit article.

(53) En cas d'incompatibilité de certaines aides avec le marché commun, la Commission doit faire usage de la possibilité que lui offre l'arrêt de la Cour de justice du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70/72: Commission contre Allemagne(16), confirmé par les arrêts du 24 février 1987 dans l'affaire 310/85: Deufil GmbH und Co. KG contre Commission(17) et du 20 septembre 1990 dans l'affaire C-5/89, Commission contre Allemagne(18), et obliger l'État membre à recouvrer auprès des bénéficiaires le montant de toute aide illégalement accordée. Cette récupération, également requise au titre de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999, est nécessaire pour rétablir la situation antérieure en supprimant tous les avantages financiers dont les bénéficiaires de l'aide octroyée de façon abusive ont indûment bénéficié depuis la date d'octroi de l'aide.

(54) Les aides accordées doivent être entièrement remboursées.

(55) Le remboursement de ces aides doit être effectué selon les procédures prévues par la législation espagnole. Les montants à récupérer doivent être producteurs d'intérêts depuis l'octroi des aides jusqu'à leur récupération effective. Ces intérêts doivent être calculés sur la base du taux commercial, par référence au taux appliqué dans le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale, conformément aux dispositions des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(19).

(56) La présente décision ne préjuge pas des conséquences que la Commission tirera, le cas échéant, sur le plan du financement de la politique agricole commune par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: