Décision de la Commission du 21 septembre 2005 relative à l’aide d'État no C 5/2004 (ex N 609/2003) que l'Allemagne envisage d’accorder à Kronoply [notifiée sous le numéro C(2005) 3497] (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (2006/262/CE)

(1) Par lettre du 22 décembre 2003 (A/39031), l’Allemagne a notifié à la Commission son intention d’accorder une subvention à l’investissement à Kronoply GmbH, Heiligengrabe (Brandebourg) (ci après «Kronoply»), au titre de l’Encadrement multisectoriel des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d'investissement (ci après «l’encadrement multisectoriel de 1998»). Cette aide a été enregistrée sous le numéro N 609/03.

(2) Par lettre du 18 février 2004 (SG/D/200649), la Commission a informé l’Allemagne de sa décision d’engager la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE.

(3) La décision de la Commission d'engager la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne. La Commission a invité tous les intéressés à présenter leurs observations sur la mesure d’aide en cause.

(4) Par lettre du 19 mars 2004 (A/32003), l’Allemagne a présenté ses observations.

(5) Par lettre du 24 mai 2004 (A/33878), c’est Luther Menold Rechtsanwaltsgesellschaft mbH qui a présenté des observations pour le compte de Kronoply. Ces observations ont été transmises à l’Allemagne le 19 novembre 2004 (D/58277).

(6) La présente décision se rapporte à l’aide N 813/2000, qui a été autorisée par la Commission en faveur de Kronoply.

(7) Le 3 juillet 2001 (SG/D/289524), la Commission a autorisé, au titre de l’encadrement multisectoriel de 1998, une intensité d’aide brute de 31,5 % en faveur de Kronoply pour la construction d’une usine de production d’«Oriented Strand Boards» (ci après «OSB») à Heiligengrabe, Brandebourg, une région pouvant bénéficier d’aides en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE. L’intensité de l’aide a été fixée 3,5 points de pourcentage en dessous de l’intensité maximale, car le marché en cause a été considéré comme étant en déclin.

(8) La Commission a calculé l’intensité maximale admissible en vertu de l’encadrement multisectoriel de 1998, sur la base des trois critères d’évaluation prévus à cet effet. Elle l’a estimée à 31,5 % (critère de la concurrence: 0,75, critère du «ratio capital/travail»: 0,8 et critère de l’«impact régional»: 1,5). L’aide s’est donc montée à 35,4 millions d’euros.

(9) La détermination du critère de la concurrence a donné lieu à des divergences d’opinion entre la Commission et l’Allemagne. Les deux parties ont toutefois considéré que le marché en cause était celui de l’OSB et des produits en contreplaqué. L’Allemagne avait initialement présenté des études dont il ressortait que ce marché n’était pas en déclin. La Commission avait émis des réserves à l’égard de ces études, car elles tablaient pour 2000 sur une croissance de la demande exceptionnellement forte par rapport aux années précédentes. Après plusieurs échanges de renseignements, l’Allemagne a ramené l’intensité de l’aide notifiée de 35 % à 31,5 %:

• Par lettre du 22 décembre 2000 (A/40955), l’Allemagne a notifié son intention d’accorder une aide à Kronoply au titre de l’encadrement multisectoriel de 1998.

• Le 3 janvier 2001 (D/56400), la Commission lui a demandé des renseignements complémentaires. Une réunion entre des représentants du gouvernement allemand, du Land de Brandebourg, de l’entreprise concernée et de la Commission s’est tenue le 11 janvier 2001. Le gouvernement allemand a fourni les renseignements demandés par lettres des 9 février (A/31359) et 20 février (A/31463) 2001. Par lettre du 9 avril 2001 (D/51511), la Commission a adressé d’autres questions à l’Allemagne, qui y a répondu par lettre du 21 mai 2001 (A/34090).

• Par lettre du 19 juin 2001 (A/34812), l’Allemagne a informé la Commission qu’elle ramenait l’intensité de l’aide de 35 % à 31,5 %.

• Par lettre du 5 juillet 2001 (SG/D/289525), la Commission a informé l’Allemagne qu’elle ne s’opposait pas à l’octroi de l’aide en question.

(10) Par lettre du 3 janvier 2002 (A/30013), l’Allemagne a introduit une demande de modification de la décision de la Commission. Elle a produit des preuves attestant que l'augmentation prévue de la demande s’était concrétisée en 2000 et que le marché n’était donc pas en déclin. Par lettre du 5 février 2002 (D/50463), la Commission a refusé de modifier sa décision antérieure au motif que l’aide avait été appréciée sur la base d’un calcul correct de tous les critères applicables. En particulier, la Commission n’a pas pu modifier sa décision pour les raisons suivantes: l’appréciation du critère de la concurrence reposait sur une comparaison de l'évolution de la consommation apparente du produit en cause avec le taux de croissance de l'industrie manufacturière dans son ensemble de 1994 à 1999, ainsi que sur une prévision qui était correcte à la date d’adoption de la décision.

(11) Par cette seconde notification, l’Allemagne a cherché à atteindre l’intensité supérieure, de 35 %, précédemment refusée, en octroyant une nouvelle aide de 3,5 % (soit 3 939 947 euros).

(12) L’Allemagne a fait valoir que la définition du marché de produits retenue dans la première notification N 813/2000 était erronée et a invoqué l’article 9 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (ci après «le règlement (CE) no 659/1999»), qui prévoit qu’une décision peut être révoquée à la condition suivante: «La Commission peut révoquer une décision […] dans le cas où cette décision reposait sur des informations inexactes transmises au cours de la procédure et d'une importance déterminante pour la décision. …»

(13) Alors que le marché en cause avait été défini comme celui de l’OSB et du contreplaqué dans la notification initiale, l’Allemagne a avancé que les nouvelles études montraient qu’il était plus approprié de retenir le marché de l’OSB et uniquement certains segments du marché du contreplaqué. Elle a fait valoir que ce marché, ainsi défini, n’était pas en déclin au sens du point 3.4 de l’encadrement multisectoriel de 1998 pendant la période concernée et que l’intensité maximale de 35 % aurait donc dû être autorisée.

(14) La Commission n’a pas fait droit à la demande de l’Allemagne qui visait, sur la base d’une autre définition des produits substituables, à restreindre le marché en cause au marché de l’OSB et à certains segments du marché du contreplaqué.

(15) La Commission ne juge pas nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation du marché, dans la mesure où deux éléments importants faisaient défaut et que cela l’a amenée à émettre des doutes sérieux quant à la compatibilité de l’aide avec le marché commun:

• Absence d’incitationla Commission a émis des doutes sérieux quant à l’effet incitatif de l’aide notifiée, parce que les investissements avaient déjà été réalisés. Si l’aide n’a pas d’effet incitatif, les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE concernant le développement de certaines régions ne sont pas applicables.

• Absence de nécessitéla Commission a émis des doutes sérieux quant au fait que des aides en faveur d’investissements déjà réalisés puissent être considérées comme nécessaires pour favoriser le développement économique de certaines régions ou faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques au sens de l’article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE. Une intensité de 31,5 % était suffisante en l’espèce pour inciter l’entreprise concernée à réaliser l’investissement en question.

(16) En vertu de l’article 9 du règlement (CE) no 659/1999, l’Allemagne a insisté pour que la Commission procède à une nouvelle appréciation du marché:

• Elle a fait valoir que l’aide avait été octroyée dans le cadre de la tâche d'intérêt commun «Amélioration des structures économiques régionales», qui a été autorisée par la Commission en tant que régime d’aides à finalité régionale. Elle a considéré qu’il n’incombait donc à la Commission que de contrôler la conformité de la mesure notifiée avec les dispositions du régime d’aides autorisé et sa compatibilité avec l’encadrement multisectoriel de 1998. Elle a estimé que puisque la mesure faisant l’objet de la nouvelle notification était conforme à ces dispositions, celle ci constituait clairement une aide à l’investissement et non une aide au fonctionnement.

• Elle a avancé que le Tribunal de première instance avait confirmé dans son ordonnance du 5 novembre 2003 dans l’affaire T 130/02 (Kronoply/Commission) qu’il était possible de notifier une nouvelle aide ou de modifier une aide déjà autorisée. Elle a estimé que la Commission ne pouvait donc pas considérer la seconde aide notifiée comme une aide au fonctionnement au motif que le projet était déjà achevé. De l’avis de l’Allemagne, la possibilité de notifier de nouvelles mesures d’aide, qui a été confirmée par la Cour, serait autrement caduque.

(17) Kronoply a maintenu qu’un même projet d’investissement pouvait faire l’objet de plusieurs notifications et a invoqué différents arrêts à l’appui de cette thèse:

• Elle a fait valoir que le Tribunal avait confirmé dans son ordonnance dans l’affaire Kronoply/Commission qu’il était possible d’accorder une nouvelle aide ou de modifier une aide déjà autorisée: «En outre, il convient de relever que rien ne s'oppose à ce que les autorités nationales notifient un projet tendant à instituer une nouvelle aide en faveur d'une entreprise ou à modifier une aide déjà accordée à celle-ci.»

• Elle a considéré que l’arrêt du Tribunal du 30 janvier 2002 dans l’affaire T 212/00 (Nuove Industrie Molisane Srl/Commission) allait dans le même sens: «[…] la Décision [de la Commission] ne préjuge pas de la possibilité pour les autorités italiennes de notifier un projet tendant à instituer une nouvelle aide en faveur de la requérante, ou à modifier l'aide déjà accordée à celle-ci.»

(18) Kronoply a également soutenu que la Commission devait considérer intrinsèquement la nouvelle notification et a essentiellement invoqué deux motifs à cet effet:

• Elle a considéré que la Commission ne pouvait pas se fonder sur son appréciation antérieure du marché, parce que cette dernière reposait sur une définition erronée du marché de produits en cause.

• Elle a prétendu ne pas avoir eu la possibilité de faire examiner la décision initiale de la Commission par le Tribunal, parce que ses intérêts n’étaient pas affectés.

(19) Kronoply a contesté l’absence d’incitation en avançant principalement les arguments suivants:

• Le point 4.2 des Lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (ci après «les lignes directrices concernant les aides régionales») indique la manière dont on peut contrôler s’il existe une incitation. Il est libellé comme suit: «En outre, les régimes d’aides doivent prévoir que la demande de l’aide doit être introduite avant le début d'exécution des projets.» Kronoply a prétendu avoir respecté cette condition en introduisant une demande d’aide auprès des autorités nationales avant le début d’exécution du projet. Elle a considéré que l’aide avait donc créé l’incitation souhaitée et était bel et bien nécessaire pour favoriser le développement économique des régions visées par l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE.

• Kronoply a soutenu qu’elle avait toujours demandé une intensité d’aide de 35 %. Elle a fait valoir que la réduction de l’intensité de l’aide demandée ne signifiait pas qu’aucune nouvelle aide ne serait nécessaire. Étant donné que la procédure formelle peut prendre jusqu’à dix huit mois, il était plus avantageux pour le bénéficiaire de recevoir immédiatement la partie de l’aide dont la légalité n’était pas contestée par la Commission.

(20) Après avoir examiné les observations présentées par l’Allemagne et par Kronoply, la Commission maintient la position qu’elle a défendue dans sa décision d’engager la procédure, à savoir qu’il est inutile de procéder à une nouvelle appréciation du marché au regard de l’encadrement multisectoriel de 1998, car l’aide en cause ne remplit pas les deux conditions essentielles: l’effet incitatif et la nécessité.

(21) La Commission est d’avis que la présente notification N 609/03 (du 22 décembre 2003) doit être considérée comme une notification distincte – en l’occurrence une seconde notification – d’une aide en faveur de Kronoply, bien qu’elle ne donne lieu à aucun nouvel investissement ni à aucune création d’emplois. Par conséquent, aucun nouveau coût admissible au sens des lignes directrices concernant les aides régionales ne justifie l’octroi d’une aide supplémentaire.

(22) Par décision SG (2001) D/289524 du 3 juillet 2001, la Commission avait autorisé une aide à l’investissement de 35,4 millions d’euros en faveur de Kronoply. Elle avait arrêté cette décision sur la base des renseignements qui lui avaient alors été fournis par l’Allemagne. Elle avait décidé de ne pas s’opposer à l’octroi de cette aide et l’avait autorisée telle qu’elle avait été proposée en dernier lieu par l’Allemagne. Cette décision avait été acceptée par l’Allemagne et par Kronoply. L’aide a ensuite été octroyée par les autorités allemandes, et Kronoply a achevé son projet d’investissement le 31 janvier 2003.

(23) Dix huit mois seulement après l’adoption de la décision finale de la Commission – et près d’un an après l’achèvement du projet d’investissement –, l’Allemagne a présenté une nouvelle définition du marché en cause par notification du 22 décembre 2003 et elle a expliqué que sur la base de nouvelles études, il était plus approprié de ne retenir que le marché de l’OSB et certains segments du marché du contreplaqué. Ainsi qu’elle l’a déjà indiqué dans sa décision d’engager la procédure formelle d’examen, la Commission ne reviendra pas dans ces circonstances sur sa décision antérieure. Elle estime que la présentation d’une nouvelle définition du marché par l’Allemagne ne relève pas de l’article 9 du règlement (CE) no 659/1999.

(24) Conformément à l’ordonnance du Tribunal dans l’affaire Kronoply/Commission, la Commission considère qu’un État membre peut notifier une nouvelle aide ou modifier un projet qui a déjà été autorisé, y compris les différentes tranches d’une aide d’État en faveur d’un projet donné, et qu’elle peut elle même l’autoriser, pour autant que l’effet incitatif et la nécessité de chaque tranche d’aide puissent être prouvés. Cependant, l’Allemagne n’a notifié aucun nouveau projet d’investissement de Kronoply en dehors de celui qui a déjà été réalisé. Qui plus est, le projet à financer a été achevé environ un an avant que le nouveau projet d’aide ne soit notifié. La Commission est donc parvenue à la conclusion que cette seconde notification visait tout simplement à atteindre l’intensité supérieure, de 35 %, qui avait précédemment été refusée, sans que de nouveaux coûts admissibles ne justifient l’autorisation d’une aide de 3 936 947 euros et sans qu’il existe d’effet incitatif ni nécessité.

(25) Ainsi que la Cour l’a indiqué dans son arrêt du 5 octobre 2000 dans l’affaire C 288/96 (République fédérale d’Allemagne/Commission), la Commission doit considérer cette aide comme une aide au fonctionnement, étant donné qu’elle est octroyée sans que soit exigée d'obligation en contrepartie de la part des bénéficiaires et qu’elle est destinée à améliorer la trésorerie de leurs exploitations.

(26) Bien qu’elle estime que les considérations qui précèdent suffisent à montrer que l’octroi d’une nouvelle aide ne donnera lieu à aucun nouvel investissement et ne créera aucun effet incitatif, la Commission tient à examiner de plus près la notion d’effet incitatif pour répondre aux observations présentées par l’Allemagne et par Kronoply.

(27) Il convient de considérer les investissements d’exploitation comme un processus dynamique. Il importe d’établir une distinction entre la phase ex ante et la phase ex post:

• Les entreprises décident ex ante de réaliser ou non un investissement en fonction de leurs calculs des gains et des coûts du projet. Si le retour sur investissement escompté est supérieur au taux de rendement nécessaire, elles entreprennent le projet. Une aide régionale doit inciter les entreprises à modifier leur comportement et à investir dans des régions où elles n’investiraient pas autrement.

• Une fois qu’il a été réalisé, il est difficile de revenir ex post sur un investissement parce qu’une partie considérable de celui ci est consacrée à des installations ne pouvant pas aisément être transférées sur un autre site. En vendant ces installations, le cédant perdrait une partie du capital investi.

(28) Le point 4.2 des lignes directrices concernant les aides régionales applique le critère suivant pour vérifier si l’aide a un effet incitatif: le bénéficiaire doit avoir introduit sa demande d’aide avant le début de l’exécution du projet. Si tel est le cas, la Commission présume qu’il existe un effet incitatif.

(29) Dans leurs observations, l’Allemagne et Kronoply ont considéré que les conditions énoncées au point 4.2 des lignes directrices concernant les aides régionales étaient remplies, puisque Kronoply avait introduit sa demande d’aide avant le début de l’exécution du projet.

(30) L’application du critère du point 4.2 vise à établir s’il existe un effet incitatif, sans retarder indûment l’investissement. Un examen complet de tous les aspects économiques de la décision d’investissement du bénéficiaire de l’aide pourrait se révéler très difficile ou prendre beaucoup de temps et entraver ainsi l’investissement et le développement économique de la région.

(31) Aux fins de l'appréciation de l’effet incitatif de l’aide supplémentaire de 3,5 %, il importe d’établir si une intensité de 31,5 % au lieu de 35 % a modifié l’effet incitatif et a influencé la décision d’investissement de Kronoply:

• Kronoply ne pouvait savoir avant l’investissement à combien l’aide se monterait en définitive, car il appartient à la Commission d’apprécier les coefficients correcteurs prévus dans l’encadrement multisectoriel de 1998. Kronoply ne savait donc pas avec certitude si elle bénéficierait d’une intensité d’aide de 31,5 % ou de 35 %. Par conséquent, elle a supposé que l’intensité à attendre se situerait selon toute vraisemblance entre ces deux valeurs. Kronoply a fondé sa décision d’investissement sur le montant d’aide qu’elle s’attendait à obtenir.

• La Commission constate que Kronoply a décidé de réaliser l’investissement sans connaître le montant précis de l’aide ni son intensité. En outre, cette entreprise a achevé son projet d’investissement, après qu’une intensité de 31,5 % a eu été autorisée. Kronoply était donc manifestement prête à courir le risque de n’obtenir qu’une intensité de 31,5 %.

• Le fait que Kronoply remplissait la condition prévue au point 4.2 des lignes directrices concernant les aides régionales ne signifie donc pas nécessairement que les 3,5 points de pourcentage supplémentaires escomptés ont eu un effet incitatif.

(32) Plutôt que d'approfondir encore l’examen de la décision ex ante de Kronoply, la Commission juge plus judicieux de s’appuyer sur les faits. De toute évidence, Kronoply a décidé de procéder à l’investissement et a poursuivi ses activités, après n’avoir obtenu qu’une intensité d’aide de 31,5 %. Le projet d’investissement a d’ailleurs été réalisé tel qu’il avait initialement été prévu. Kronoply ne l’a pas modifié en fonction de l’intensité d’aide obtenue.

(33) Qu’elle obtienne une nouvelle aide ou non, Kronoply ne modifiera pas son comportement: aucun élément n’indique qu’une nouvelle aide l’amènerait à augmenter sa production ou à agrandir ses installations de production. Dans la mesure où les investissements ont déjà été réalisés, il n’y a aucune raison non plus de craindre qu’elle arrête sa production dans le cas où elle n’obtiendrait pas de nouvelle aide.

(34) En conséquence, la Commission est parvenue à la conclusion que l’octroi d’une aide de 3,5 % supplémentaires n’aurait aucun effet incitatif.

(35) Ainsi qu’elle l’a déjà expliqué dans sa décision d’engager la procédure, les aides doivent avoir un effet incitatif pour contribuer à favoriser le développement économique de certaines régions ou à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques au sens de l’article 87, paragraphe 3, points a) et c), du traité CE. Lorsque, comme en l’espèce, l’investissement a déjà été réalisé, l’aide n’a pas cet effet incitatif et n’entraîne pas de nouveaux investissements ni de créations d’emploi. Par conséquent, cette aide ne saurait être justifiée par une augmentation des nouveaux investissements ou la création d’emplois au sens de l’article 87, paragraphe 3, point a) et c), du traité CE. La Commission conclut de nouveau que l’aide supplémentaire de 3 936 947 euros constitue une aide au fonctionnement.

(36) En ce qui concerne les déclarations contenues dans la décision d’engager la procédure, la Commission considère que le principe de nécessité découle directement de la notion de contrôle des aides d’État. La Commission ne peut déclarer une aide compatible avec l’article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE que si elle peut constater que cette aide contribue à la réalisation de l’un des objectifs cités, objectifs que l’entreprise bénéficiaire ne pourrait atteindre par ses propres moyens dans des conditions normales de marché. Cela est conforme à la pratique courante de la Commission, qui a été confirmée par la Cour, notamment dans l'arrêt du 17 septembre 1980 dans l’affaire 730/79 (Philip Morris/Commission).

(37) Ainsi que cela a été expliqué aux considérants 26 à 35, l’aide envisagée n’incite nullement l’entreprise concernée à réaliser un nouvel investissement ou à créer des emplois. Elle n’exige du bénéficiaire ni contrepartie ni contribution à un objectif d’intérêt commun. Il s’agit donc d’une aide au fonctionnement destinée à couvrir les dépenses courantes que Kronoply devrait normalement supporter.

(38) Le point 4.15 des lignes directrices concernant les aides régionales interdit en principe les aides au fonctionnement. Exceptionnellement, peuvent être octroyées des aides de ce type dans les régions bénéficiant de la dérogation de l'article 87, paragraphe 3, alinéa a) du traité, à condition qu'elles soient justifiées en fonction de leur contribution au développement régional, de leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu'elles visent à palier. L’Allemagne n’a ni invoqué de handicaps ni montré en quoi la nouvelle aide contribuerait au développement régional.

(39) Les faits démontrent que toute nouvelle aide est inutile, puisque Kronoply a décidé de poursuivre son activité même après n’avoir obtenu qu’une intensité de 31,5 %. Cela signifie que l’activité économique de Kronoply est rentable ou que cette entreprise n’a en tout état de cause pas besoin d’aides supplémentaires. À ce stade, toute nouvelle aide constituerait un bénéfice imprévu pour Kronoply.

(40) La Commission conclut donc que l’aide envisagée en l’espèce n’est pas non plus compatible avec l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE parce qu’elle n’est pas nécessaire au développement régional.

(41) Enfin, la Commission examine ci après si les dérogations prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE lui sont applicables:

• Les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 2, du traité CE concernant les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles et les aides octroyées pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l’Allemagne ne sont pas applicables en l’espèce.

• L’aide en cause ne saurait pas non plus être considérée comme une aide destinée à promouvoir la réalisation d’un projet d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie allemande au sens de l’article 87, paragraphe 3, point b), du traité CE. Elle ne vise pas davantage à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine au sens de l’article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE.

• La dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE s’applique aux aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Puisque l’aide a été jugée incompatible avec l’article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE faute d’effet incitatif et de nécessité, elle ne saurait pour les mêmes raisons être déclarée compatible avec l’article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.

(42) La Commission conclut que l’aide notifiée constitue une aide d’État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Étant donné que cette aide n’a pas d’effet incitatif et qu’elle n’est pas nécessaire, aucune des dérogations prévues à l’article 87, paragraphes 2 et 3, ne s’applique. Il s’agit donc d’une aide au fonctionnement indue ne pouvant être autorisée.