2003/879/CE: Décision de la Commission du 24 juin 2003 concernant le projet d'aide que les Pays-Bas envisagent de mettre à exécution en faveur de la société NV Huisvuilcentrale Noord-Holland (HVC) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) [notifiée sous le numéro C(2003) 1909]

(1) Par lettre du 27 novembre 2001, les autorités néerlandaises ont notifié à la Commission l'aide qu'elles envisagent de mettre à exécution pour la construction d'un terminal à conteneurs, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. Cette notification a été enregistrée par le secrétariat général de la Commission européenne le 5 décembre 2001 sous la référence N 840/2001. Par lettre du 5 février 2002, la Commission a demandé des informations complémentaires. Une réunion technique entre les représentants des Pays-Bas et de la direction générale "Énergie et transports" (DG TREN) a eu lieu le 26 mars 2002. La réponse des autorités néerlandaises a été reçue le 28 mai 2002 et le 5 juin 2002 et enregistrée respectivement sous les références SG(2002) A/5441 et DG TREN A/59943.

(2) Par lettre du 17 juillet 2002, la Commission a informé les Pays-Bas de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de cette aide. Cette procédure a été enregistrée sous la référence C 51/2002.

(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations.

(4) Les Pays-Bas ont fait part de leurs observations à la Commission par lettre du 11 octobre 2002, enregistrée le 16 octobre 2002.

(5) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés. 2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE 2.1. But de l'aide

(6) En contribuant à la construction d'un terminal à conteneurs à Alkmaar (Hollande septentrionale), la mesure vise à promouvoir le transport des déchets ménagers par voie navigable plutôt que par la route. Ce terminal, essentiellement destiné au transbordement de déchets ménagers municipaux, est situé à proximité immédiate d'une installation d'incinération de déchets, à Alkmaar, et est en service depuis avril 2001. Il doit être un maillon essentiel dans la chaîne de transport par voie navigable en provenance de la ville de Zaanstad et la province de Flevoland, près d'Alkmaar. Le coût total de la construction du terminal s'élève à 7714262 euros. Le terminal comprend un mur de quai bordant le Noordhollandsch Kanaal, une grue roulante à conteneurs et une aire de transbordement des marchandises. 2.2. Bénéficiaire de l'aide

(7) Le bénéficiaire de l'aide est la société NV Huisvuilcentrale Noord-Holland, ci-après dénommée "HVC". HVC exploite une installation d'incinération de déchets ménagers à éliminer. HVC est une société anonyme dont les parts sont détenues par des communes et des intercommunales du nord de la Hollande septentrionale et du Flevoland, ainsi que par une compagnie publique d'électricité(3). C'est pour éliminer les déchets qu'elles ramassent que ces communes ont créé la société HVC. L'activité maîtresse de HVC est l'exploitation d'une grande installation d'incinération à Alkmaar. HVC traite environ 465000 tonnes de déchets par an.

(8) Les communes situées à courte distance de l'installation d'incinération de HVC acheminent elles-mêmes leurs déchets, par la route, au moyen de bennes à ordures. Pour les autres communes, HVC gère des stations de transbordement à Almere, Den Helder, Lelystad, Noordoostpolder, Oudeschild, Zaanstad et Urk, et règle le transport entre les stations de transbordement et l'incinérateur d'Alkmaar. HVC est tenue, pendant les cinq ans qui suivent la mise en service du terminal, de transporter chaque année, par voie navigable, au moins 115000 tonnes de déchets provenant de Lelystad et au moins 35000 provenant de Zaanstad. Si HVC ne réussit pas à remplir les conditions d'octroi de la subvention, la province peut réclamer le remboursement de cette contribution en vertu de la loi générale sur les procédures administratives.

(9) HVC reporte sur les communes, au moyen d'un tarif de compensation, tous les frais de transport et de transbordement. Celles-ci supportent ces coûts en percevant des taxes sur les déchets ménagers. Le transport par voie navigable signifie une augmentation d'environ 3,60 euros à la tonne de la taxe de transport payée par les communes, autrement dit une somme considérable par rapport au montant total de la taxe (en 2001, environ 12,90 euros à la tonne), ce qui revient à une hausse d'environ 28 %.

(10) L'aide à l'investissement abaissera pour HVC le coût du transport vers l'installation d'incinération et donc aussi le prix à payer par les communes. Par conséquent, le coût du transport pour les communes n'augmentera que de 1,80 euros à la tonne (environ 14 % du prix), somme que les communes peuvent sans doute supporter sans devoir instaurer de nouvelles taxes sur les déchets. Selon les Pays-Bas, le projet ne serait pas viable sans la contribution de la province et devrait être abandonné.

(11) En échange de la subvention, HVC devait construire et exploiter le terminal à conteneurs d'Alkmaar (en service depuis avril 2001), lequel peut aussi être utilisé pour des activités de transbordement par des tiers intéressés. HVC deviendra propriétaire du terminal et pourra offrir des services de transbordement selon ses propres critères commerciaux. Le mode d'exploitation n'est soumis à aucune obligation. HVC exerce différentes activités: incinération, transport et exploitation de stations de transbordement. 2.3. Coûts éligibles et intensité de l'aide

(12) L'aide consiste en une subvention d'investissement unique de la province de Noord-Holland. Les frais éligibles concernent un investissement direct dans l'aménagement du terminal à conteneurs multifonctions d'Alkmaar. Le coût d'investissement du terminal s'élève à 7714262 euros. La subvention s'élève à 5309226 euros. Le pourcentage d'aide s'élève ainsi à 68,82 %. 2.4. Raisons de l'engagement de la procédure

(13) La décision de la Commission d'engager la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité et de demander des informations complémentaires aux Pays-Bas a été la conséquence d'un premier examen de l'aide envisagée notifiée. Un doute existait en effet quant à la proportionnalité de l'aide. Normalement, la Commission considère qu'une aide d'État d'une intensité supérieure à 50 % pour des infrastructures de transport n'est pas compatible avec le traité, à moins qu'il ne soit démontré que le principal bénéficiaire des installations n'est pas en mesure d'assurer un financement plus élevé(4) sans intervention de l'État et que, sans le montant de l'aide, le projet serait irréalisable.

(14) La Commission a notamment exprimé des doutes quant aux points suivants: a) la nécessité et la proportionnalité d'une aide de 68,82 % pour l'exécution du projet, compte tenu que le terminal à conteneurs a déjà été construit et est en service depuis avril 2001; b) l'incidence possible du terminal sur les autres terminaux de navigation intérieure; c) l'incidence possible du terminal sur le marché de l'élimination et de la récupération des déchets; d) le mode d'exploitation du terminal après les cinq premières années. 3. OBSERVATIONS DES PAYS-BAS

(15) Les Pays-Bas ont indiqué que c'était précisément parce que la province de Noord-Holland était disposée à participer aux frais de transport par voie navigable en fournissant la subvention notifiée que les communes coopérant dans le cadre de HVC avaient opté pour le transport par voie d'eau, et donc pour l'installation du terminal à conteneurs.

(16) Puisque tous les frais de transport et de transbordement sont supportés par les pouvoirs publics, les Pays-Bas sont d'avis que la subvention n'avantage ni directement ni indirectement HVC. Si la subvention est considérée comme une aide, l'intensité de cette dernière varierait de 68,8 % (si la subvention s'applique exclusivement à Alkmaar) à 27,3 % (si elle s'applique à l'ensemble du projet et, donc, aux installations situées notamment à Zaanstad et Lelystad).

(17) Par sa situation, le terminal d'Alkmaar n'a aucune incidence sur d'autres terminaux de navigation intérieure. Il est à noter que la demande régionale de capacité de terminal est presque exclusivement concentrée le long du Noordzeekanaal entre IJmuiden et Amsterdam. La raison en est qu'il est bien moins coûteux de transporter par la route plutôt que par voie navigable, à l'intérieur des Pays-Bas, des marchandises amenées par des navires de mer. En cas de transport fluvial, les marchandises doivent d'habitude être transbordées deux fois (une première fois du navire de mer vers le bateau fluvial, puis une seconde de ce dernier vers un camion, jusqu'à leur destination finale), alors que, si elles sont transportées par la route, les marchandises ne doivent l'être qu'une seule fois (du navire de mer au camion), ce qui ressort clairement aussi du fait que, depuis la mise en service du terminal d'Alkmaar en avril 2001, aucune marchandise de tiers n'y a été transbordée.

(18) La subvention est exclusivement utilisée pour maîtriser les coûts de transport et de transbordement de déchets ménagers municipaux et non pas ceux des activités de HVC dans le domaine de l'incinération des déchets. Il est en outre particulièrement invraisemblable que d'autres déchets que des ordures ménagères provenant des actionnaires pour être brûlées dans l'incinérateur de HVC soient transportées par bateau de navigation intérieure. Ce terminal ne procure donc à HVC aucun avantage par rapport aux autres installations d'incinération. De plus, les Pays-Bas ont déclaré que HVC n'avait pas d'activité sur le marché de l'incinération des déchets destinés à la valorisation.

(19) Enfin, les Pays-Bas ont indiqué que le terminal continuerait d'être exploité de la même façon après les cinq premières années. La seule différence est que HVC ne sera plus obligé de transporter par voie d'eau des quantités déterminées de déchets ménagers. Mais rien ne donne à penser que les actionnaires de HVC décideront, au terme de ces cinq ans, de renoncer au transport fluvial. Quant à un emploi éventuel par des tiers, il n'y a rien de changé. 4. ÉVALUATION DE L'AIDE 4.1. Existence d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité

(20) L'article 87, paragraphe 1, du traité dispose que "sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".

(21) Les règles du traité relatives aux aides d' État ne s'appliquent qu'aux entreprises. La notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement(5). Des activités consistant en l'offre de marchandises et de services sur un marché particulier doivent être considérées comme des activités économiques(6).

(22) Les règles communautaires en matière d'aides d'État ne s'appliquent qu'aux mesures qui satisfont à tous les critères visés à l'article 87, paragraphe 1, du traité. 4.1.1. Transfert de ressources publiques

(23) En vertu de la mesure notifiée, HVC reçoit une aide d'État pour la construction d'un terminal à Alkmaar. Il est en conséquence clair que la mesure notifiée implique un transfert de ressources publiques. 4.1.2. Traitement de faveur

(24) L'aide donne à HVC un avantage en ce qui concerne le transport et le transbordement de déchets ménagers des communes, car elle est utilisée exclusivement pour faire baisser le prix payé par les communes.

(25) Un terminal à conteneurs confère cependant à HVC un avantage économique quantifiable par rapport à ses concurrents sur le marché pour ce qui concerne les opérations effectuées dans des terminaux (l'offre de services de transbordement à des tiers intéressés), même si les infrastructures bénéficiant d'une aide sont ouvertes à tous les utilisateurs potentiels dans des conditions commerciales normales. Grâce à la mesure proposée, HVC obtient de l'État des crédits en vue de couvrir les coûts d'investissement dans un terminal pour le transport combiné, alors que d'autres entreprises nationales ou des entreprises établies dans d'autres États membres ne reçoivent rien de tel. 4.1.3. Sélectivité

(26) L'aide favorise une entreprise particulière, HVC. Elle présente en conséquence un caractère sélectif. 4.1.4. Conséquences pour les échanges et distorsion de la concurrence

(27) En ce qui concerne les déchets destinés à être éliminés, en vertu du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne(7), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 2557/2001 de la Commission(8), les États membres jouissent de certaines compétences en matière de limitation des transferts transfrontaliers, afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'auto-suffisance. Ces principes ne s'appliquent pas aux transferts de déchets destinés à être valorisés, qui doivent pouvoir être effectués par une autre entreprise établie dans la Communauté. Les activités de HVC en ce qui concerne des déchets destinés à être éliminés (transport, transbordement et incinération) n'ont tout au plus qu'une influence très limitée sur les échanges commerciaux entre les États membres.

(28) Le terminal à conteneurs d'Alkmaar pourra également être utilisé pour des transbordements au bénéfice de tiers intéressés. HVC exercera donc des activités sur le marché de l'exploitation des terminaux à conteneurs, qui est libéralisé conformément aux règles générales relatives à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services visées aux articles 43 et 49 du traité. Il en résulte qu'on ne saurait exclure tout effet sur les échanges commerciaux entre les États membres.

(29) Cela étant, la Commission conclut que l'aide notifiée constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité et qu'elle est incompatible avec le marché commun, sauf si l'aide entre en ligne de compte pour une des dérogations prévues au traité. La Commission estime en outre que l'article 87, paragraphe 1 renvoie au fait que d'autres dispositions du traité (telles que l'article 73) peuvent justifier une aide dans certaines circonstances. 4.2. Fondement juridique de l'appréciation

(30) L'article 73 du traité dispose que les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports sont compatibles avec le traité. La notion de coordination utilisée à l'article 73 va plus loin que la promotion du développement d'une industrie, et englobe une forme de planification par les pouvoirs publics.

(31) D'une manière générale, la fourniture d'infrastructures pour la navigation intérieure est une tâche qui incombe aux pouvoirs publics et qui entre dans le cadre de leurs responsabilités en matière d'aménagement du territoire et de développement d'un système de transport intégré et durable. C'est la raison pour laquelle les investissements dans les infrastructures de transport ne reposent pas exclusivement sur les considérations commerciales d'une entreprise travaillant sur le marché de la fourniture d'infrastructures de transport. La Commission estime en conséquence qu'il existe peut-être un besoin d'intervention des pouvoirs publics, notamment des mesures de coordination dans le domaine des investissements dans les infrastructures de navigation intérieure, étant donné qu'il ne faut pas s'attendre que le marché lui-même fournisse les investissements nécessaires sur la base de considérations purement commerciales.

(32) Comme la Commission l'a déjà dit dans les décisions qu'elle a prises le 17 juillet 2002 d'ouvrir la procédure de l'article 88, paragraphe 2, du traité. C'est la raison pour laquelle l'article 73 du traité constitue le fondement juridique adéquat pour analyser les aides aux investissements dans des infrastructures de transbordement pour la navigation intérieure et en juger la compatibilité avec le marché commun.

(33) Le règlement (CEE) n° 1107/70 du Conseil du 4 juin 1970 relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable(9), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 543/97(10), met en oeuvre l'article 73 du traité et prévoit des dérogations spécifiques pour les aides considérées comme répondant aux besoins de coordination des transports intérieurs. Pour le secteur de la navigation intérieure, ces dérogations ont cependant expiré le 31 décembre 1999, et elles ne sont plus applicables en vertu du règlement (CEE) n° 2255/96 du Conseil du 19 novembre 1996 modifiant le règlement (CEE) n° 1107/70(11). À ce stade, la Commission estime qu'eu égard à l'absence de droit dérivé, l'article 73 est directement applicable aux aides aux investissements en faveur de la navigation intérieure(12).

(34) En conséquence, la Commission va appliquer directement l'article 73 dans l'appréciation de l'aide notifiée en faveur de l'installation d'un terminal à conteneurs à Alkmaar.

(35) La Commission pose habituellement trois exigences qui doivent être remplies pour assurer la conformité de l'aide aux besoins de coordination des transports, comme le prévoit l'article 73 du traité(13): a) une contribution des pouvoirs publics au financement global est nécessaire pour la réalisation du projet ou de l'activité dans l'intérêt de la Communauté; b) l'accès aux infrastructures subsidiées doit pouvoir se faire dans des conditions non discriminatoires; c) l'aide ne doit pas provoquer de distorsion dans la concurrence dans une mesure incompatible avec l'intérêt communautaire. a) Nécessité et proportionnalité de l'aide

(36) La Communauté applique depuis un certain temps une politique visant à en arriver à un système de transport intermodal équilibré, et une politique visant à réduire la quantité de marchandises transportées par route et à promouvoir l'utilisation de moyens de transport moins polluants(14). Le livre blanc de la Commission sur la politique des transports(15) considère que les transports par voie navigable sont moins polluants que les transports routiers. D'autre part, la proposition Marco Polo(16) vise à transférer la croissance attendue de 12 milliards de tonnes kilomètre par an du fret routier international vers le transport maritime à courte distance, le transport ferroviaire et la navigation intérieure.

(37) Aux yeux de la Commission, on ne peut mettre en place pour l'avenir un système de transport intermodal et durable que si la priorité est accordée aux investissements infrastructurels. Le transport de marchandises par voie navigable peut exiger des installations coûteuses et spécialisées, dont peut se passer le transport routier. Une participation à la couverture des coûts des installations nécessaires permet à la navigation intérieure de concurrencer financièrement le transport routier. Si, cependant, les infrastructures pour les terminaux intermodaux ne devaient pas être cofinancées par les pouvoirs publics, les agents économiques de ce secteur n'investiraient pas, étant donné qu'il est impossible de garantir la rentabilité de tels investissements sans intervention des pouvoirs publics. En l'espèce, eu égard à la très faible densité industrielle de la région d'Alkmaar, la construction d'un terminal à conteneurs ne constitue certainement pas une option commercialement valable.

(38) Le transport de déchets ménagers par voie navigable au lieu de la route augmente les coûts d'exploitation, dont la plus grande partie sont liés à la mise en place du terminal à Alkmaar. Même avec les subsides provinciaux, les communes concernées doivent supporter des coûts supplémentaires annuels importants pour assurer le transport par voie navigable. En l'absence de ces subsides, les transports de déchets vers HVC seraient toujours effectués par route.

(39) Les Pays-Bas font valoir que si l'on tient compte de tous les investissements nécessaires pour permettre le transport par voie navigable (installations à Zaanstad et Lelystad), l'intensité de l'aide ne serait que de 27,3 %. La Commission ne partage pas cet avis, car les subsides octroyés par la province de Noord-Holland ne concernent que la construction du terminal à conteneurs d'Alkmaar, qui est déjà en exploitation depuis avril 2001 et a été notifié comme projet spécial. L'intensité de l'aide s'élève donc en réalité à 68,8 % des coûts du terminal.

(40) La Commission considère cependant qu'une aide de ce niveau est nécessaire pour la réalisation du projet, et est justifiée par les avantages de la mesure pour l'environnement, qui sont dans l'intérêt général de la Communauté. À cet égard, il importe également de remarquer que l'aide se traduira par une hausse moins élevée de la redevance facturée par HVC aux communes pour le transport. L'aide effectivement accordée à HVC est donc moins élevée, étant donné qu'une bonne partie de l'aide est redistribuée aux communes sous la forme d'une augmentation moindre des redevances de transport. À cet égard, la Commission invite les Pays-Bas à lui envoyer chaque année un rapport établissant que le transfert des subsides a effectivement eu lieu conformément aux dispositions des considérants 9 et 10 de la présente décision. b) Accès aux infrastructures subsidiées dans des condition non discriminatoires

(41) Le terminal à conteneurs est utilisé essentiellement à des fins de transbordement de déchets ménagers provenant des communes pour promouvoir l'utilisation de la voie navigable plutôt que de la route pour effectuer des transports. Ce terminal est cependant également utilisable pour le transbordement de marchandises de tiers dans des conditions non discriminatoires et à des tarifs conformes au marché. Selon les conditions notifiées pour l'octroi d'une aide, HVC doit notamment veiller à ce que le transbordement soit proposé à des tiers intéressés à des prix concurrentiels et dans des délais concurrentiels, en prévoyant des capacités suffisantes de stockage et de transbordement, ainsi que des horaires d'ouverture conformes aux exigences du marché.

(42) La province de Noord-Holland oblige HVC à transporter pendant cinq ans certaines quantités de déchets ménagers par voie navigable. Il n'y a cependant aucune raison de supposer que les actionnaires de HVC vont renoncer à ce système après cette période. c) Absence de distorsion de la concurrence non autorisée

(43) Quant à la possibilité de voir HVC devenir actif sur le marché des terminaux à conteneurs, il importe de remarquer qu'il n'existe pas d'autres installations de transbordement de conteneur dans la région d'Alkmaar depuis avril 2001, les tiers n'ont guère manifesté d'intérêt pour l'utilisation du terminal d'Alkmaar. On peut donc en conclure que les effets éventuels du terminal d'Alkmaar sur d'autres terminaux seront très faibles.

(44) Les Pays-Bas font valoir que le bénéficiaire n'est pas présent sur le marché des déchets destinés à être valorisés. Cependant, les informations figurant sur le site internet de HVC(17) ne permettent pas d'exclure totalement un intérêt du bénéficiaire dans ce marché.

(45) Aucune observation n'a toutefois été reçue de la part de tiers intéressés. La Commission part dès lors du principe que les concurrents qui exploitent des terminaux existants qui sont présents sur le marché des déchets destinés à être valorisés, ne considèrent pas le projet d'aide comme une menace pour leur position concurrentielle sur le marché.

(46) En conséquence, la Commission estime que les avantages environnementaux du projet seront considérablement plus importants que les conséquences éventuelles pour la concurrence, et que, partant, l'aide n'entraînera pas de distorsion de la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt communautaire.

(47) Il en résulte que les doutes que la Commission avait initialement exprimés à l'ouverture de la procédure sont dissipés. 5. CONCLUSION

(48) Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission conclut que l'aide en cause est compatible avec le traité au sens de l'article 73 du traité, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: