2003/469/CE: Décision de la Commission du 27 novembre 2002 relative au régime d'aide "Programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises" mis à exécution par l'Allemagne (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) [notifiée sous le numéro C(2003) 4359]

(1) En 1993 est entré en vigueur le régime relatif au programme du Land de Thuringe du 20 juillet 1993 visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises (ci-après "le régime d'aide")(1). Les autorités du Land ayant considéré que ce régime était conforme à la règle de minimis instaurée par l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises (PME) de 1992 ("l'encadrement PME")(2), elles ne l'ont pas notifié au titre de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.

(2) À la suite d'un article de presse relatif à ce programme de prêts, au titre duquel des entreprises ne disposant pas de garanties bancaires suffisantes ont manifestement obtenu des prêts à des conditions avantageuses pour financer des stocks de produits, la Commission a demandé à l'Allemagne, par lettre GD IV/D 3761 du 2 mai 1994, des renseignements permettant d'examiner la compatibilité de ce régime d'aide avec le marché commun. Par lettre du 31 mai 1994, l'Allemagne a communiqué les renseignements suivants: le programme du Land de Thuringe du 20 juillet 1993 visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises s'adressait aux petites et moyennes entreprises (répondant à la définition donnée dans l'encadrement PME de 1992) financièrement saines, mais qui, en raison de leur petite taille, de leur manque de garanties bancaires et de la situation générale du marché des capitaux, avaient du mal à se procurer un financement extérieur. Les entreprises en difficulté ne pouvaient pas bénéficier de ces prêts, mais elles avaient la faculté de solliciter des concours financiers dans le cadre d'autres régimes autorisés. En outre, le régime d'aide avait été conçu sous forme de programme de minimis conformément aux dispositions correspondantes de l'encadrement PME de 1992.

(3) L'Allemagne s'est ralliée à l'appréciation des autorités thuringiennes, selon laquelle le régime d'aide n'était pas soumis à l'obligation de notification prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité CE

(4) Répondant à une demande de renseignements de la Commission du 29 mai 1995, l'Allemagne a communiqué, par lettre du 27 juin 1995, une copie du régime d'aide relatif au programme "fonds de roulement".

(5) Dans le cadre de la procédure C 85/98 (ex NN 106/98, application incorrecte des dispositions de minimis dans le cadre du programme visant à la consolidation des entreprises du Land de Thuringe du 20 juillet 1993), l'Allemagne a confirmé par lettre du 8 juin 1998 que le régime d'aide en cause dans la présente espèce était arrivé à expiration le 16 janvier 1996. Par lettre du 7 décembre 1998, l'Allemagne a fourni sur l'exécution du régime et les entreprises bénéficiaires des renseignements desquels la Commission a déduit que des entreprises des secteurs sensibles (produits énumérés à l'annexe I du traité CE) avaient aussi bénéficié des concours financiers. Ces renseignements ont également montré que des entreprises en difficulté qui avaient obtenu la même année ou l'année précédente des aides dans le cadre de régimes autorisés en faveur des entreprises en difficulté avaient bénéficié de prêts au titre du régime en cause. Cette présomption a été confirmée par une lettre de l'Allemagne du 29 janvier 1999, de laquelle il ressortait que certains bénéficiaires du régime en cause avaient aussi perçu des aides dans le cadre du programme "consolidation" du 20 juillet 1993 dont l'application incorrecte fait l'objet de la procédure C 85/98.

(6) Par lettre SG(99) D/3539 du 18 mai 1999, la Commission a notifié à l'Allemagne sa décision d'ouvrir, au sujet du régime d'aide, la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.

(7) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité toutes les autres parties intéressées à lui présenter leurs observations sur la mesure en cause, mais elle n'a pas reçu d'observations. L'Allemagne a présenté ses observations par lettres des 24 juin et 19 août 1999.

(8) L'Allemagne a présenté ses dernières observations par lettre du 26 novembre 2001. 2. DESCRIPTION DE L'AIDE 2.1. Titre et base juridique

(9) Les concours sont octroyés par la Thüringer Aufbaubank pour le compte du ministère de l'économie et des transports de Thuringe sur la base des articles 23, 44 et 44 bis du règlement budgétaire du Land de Thuringe, au titre du programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises. 2.2. Bénéficiaires de l'aide

(10) Le régime d'aide s'adresse aux petites et moyennes entreprises (PME) définies par les critères "chiffre d'affaires" et "effectifs" (mais pas par le critère "indépendance") de l'encadrement PME, aux jeunes entreprises, aux entreprises rachetées par leurs salariés et aux entreprises reprivatisées, la priorité étant accordée aux projets de consolidation. À son paragraphe 3 ("Bénéficiaires de l'aide"), il prévoit expressément l'éligibilité de l'industrie agroalimentaire, laquelle peut concerner les activités énumérées à l'annexe I du traité CE, mais aussi d'autres activités. Les autres secteurs sensibles (sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, agriculture, pêche, transports et industrie charbonnière) ne sont pas expressément exclus pour autant. Dans des cas exceptionnels (sur décision du ministre compétent), les aides peuvent également être octroyées en faveur d'entreprises dont le chiffre d'affaires et les effectifs dépassent les seuils indiqués dans l'encadrement PME. 2.3. Durée

(11) Entré en vigueur le 20 juillet 1993 pour une durée indéterminée, le régime relatif au programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises a été remplacé le 16 janvier 1996 par le programme de prêts du Land de Thuringe pour les petites et moyennes entreprises. 2.4. Objectif

(12) Le régime d'aide s'adresse aux entreprises qui ne disposent pas de garanties bancaires suffisantes et ne sont pas capables de payer les taux d'intérêt élevés exigés pour les prêts à court terme, en leur proposant des prêts à taux d'intérêt avantageux pour le financement de leur fonds de roulement. Aux termes de son paragraphe 1 ("Objet de l'aide"), le régime vise à "aider les petites et moyennes entreprises lors de leur constitution ou de leur consolidation, notamment pour écarter les risques pesant sur l'exploitation de l'entreprise et sur ses emplois".

(13) Les aides sont octroyées sous forme de prêts bonifiés que la Thüringer Aufbaubank verse aux bénéficiaires par l'intermédiaire et au risque initial de leur banque habituelle. Celle-ci peut bénéficier d'une garantie s'élevant à 60 % du montant du prêt; le régime d'aide ne prévoit pas le versement d'une prime de garantie. La Thüringer Aufbaubank et la banque habituelle de l'entreprise peuvent percevoir des frais de dossier s'élevant à 0,1 % du prêt.

(14) Le rééchelonnement aux frais de la Thüringer Aufbaubank est exclu.

(15) Les prêts sont consentis à un taux d'intérêt situé dans une fourchette de 5 à 8 %, pour une durée de trois ans qui peut être prorogée. Le ministre compétent du Land peut autoriser d'autres modalités. 2.5. Intensité d'aide

(16) Le paragraphe 5 du régime d'aide ("Nature, limite et montant de l'aide") se réfère expressément au caractère de minimis du régime et aux dispositions correspondantes de l'encadrement PME de 1992.

(17) Le régime prévoit que le calcul du montant d'aide du prêt bonifié est effectué sur la base de la différence entre le taux d'intérêt réel et le taux de référence en vigueur. Bien que le montant du prêt ne soit pas directement plafonné, l'aide qu'une entreprise peut demander pour la même finalité en l'espace de trente-six mois (c'est-à-dire l'élément d'aide résultant de la bonification d'intérêt) ne doit pas dépasser le seuil fixé par la règle de minimis de l'encadrement PME(4). L'élément d'aide que constitue la garantie n'a pas été pris en compte.

(18) D'après les documents fournis par l'Allemagne dans le cadre de la procédure préliminaire, les prêts octroyés de 1993 à 1996 représentent un montant total de 202 millions de marks allemands (DEM) pour un total de 460 prêts, dont une vingtaine à l'industrie alimentaire. Dans deux cas au moins (Thuro Back Südthüringer Backwaren et Bergner & Weiser GmbH), des entreprises qui avaient obtenu la même année ou l'année précédente des aides au titre d'un régime autorisé en faveur d'entreprises en difficulté ont bénéficié de ces prêts. 2.6. Cumul d'aides

(19) Le régime en cause ne contient pas de dispositions relatives au cumul d'aides. 2.7. Motifs d'ouverture de la procédure

(20) La Commission a ouvert la procédure en raison de l'application du régime en faveur d'entreprises opérant dans les secteurs sensibles et en faveur d'entreprises en difficulté. En revanche, elle n'a pas émis d'objection quant à l'application du régime en faveur d'entreprises saines n'opérant pas dans les secteurs sensibles.

(21) La Commission a motivé sa décision comme suit.

(22) Étant donné que les secteurs sensibles n'étaient pas exclus du régime, il s'agissait d'une application incorrecte de la règle de minimis de l'encadrement PME de 1992. En effet, d'après le paragraphe 3.2 de l'encadrement PME, cette règle ne s'applique pas aux aides aux entreprises qui opèrent dans des secteurs faisant l'objet de règles spéciales. Étant donné que le régime d'aide a été appliqué à l'un de ces secteurs, la Commission a dû le considérer comme une aide non notifiée.

(23) En raison des spécificités des secteurs sensibles, les mesures en cause ont constitué des aides d'État en faveur d'entreprises au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE. Les aides ont permis à des entreprises qui n'avaient que difficilement accès au marché des capitaux de contracter des prêts en vue du financement de leur fonds de roulement à des conditions préférentielles et de maintenir leurs activités, voire de les étendre. Dès lors, la Commission a considéré que les prêts en cause étaient susceptibles de fausser la concurrence.

(24) Dans la mesure où des prêts ont été consentis dans les secteurs sensibles à des entreprises saines, la Commission a nourri des doutes quant à la compatibilité du programme "fonds de roulement" du Land de Thuringe avec les dispositions en vigueur sur les aides à finalité régionale.

(25) Les prêts en faveur d'entreprises saines des secteurs sensibles constituent des aides au fonctionnement que la Commission a dû examiner au regard des dispositions en vigueur sur les aides à finalité régionale. D'après la pratique constante de la Commission, les aides de cette nature doivent notamment répondre aux critères suivants: a) elles doivent être limitées dans le temps et dégressives; b) elles ne peuvent être autorisées que dans les régions visées à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE; c) les secteurs sensibles doivent en être exclus.

(26) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a considéré que le régime ne prévoyait aucune dégressivité et que les secteurs sensibles n'étaient pas exclus de son application.

(27) Les renseignements fournis par l'Allemagne ont montré que dans deux cas au moins, le régime d'aide avait bénéficié à des entreprises en difficulté selon la définition qu'en donnent les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté de 1994(5) (ci-après les "lignes directrices de 1994"). D'après le libellé du régime, les entreprises en difficulté n'étaient pas exclues du champ d'application. Dès lors, la Commission a considéré que le régime s'appliquait partiellement aussi aux entreprises en difficulté.

(28) Les prêts bonifiés assortis d'une garantie de la Thüringer Aufbaubank et octroyés en faveur d'entreprises en difficulté pouvaient dépasser le seuil de minimis. Lors du calcul de ce seuil, l'élément d'aide constitué par la garantie et les difficultés particulières des entreprises bénéficiaires auraient dû être pris en compte. En fait, l'élément d'aide que constitue la garantie doit refléter le risque particulier que présente une entreprise en difficulté et peut atteindre le montant total du prêt garanti.

(29) En conséquence, l'application du régime d'aide à des entreprises en difficulté ne reflétait qu'une prise en compte insuffisante des dispositions de minimis, sauf lorsque le total du prêt et des autres aides devant être prises en compte en raison des dispositions relatives au cumul ne dépassait pas le seuil de minimis. Toutefois, dans la forme d'application sous examen, la Commission a dû considérer le programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises comme un régime d'aide non notifié.

(30) Les prêts ont apporté des moyens financiers qui ont permis aux entreprises bénéficiaires d'éviter d'être éliminées du marché. En cas d'élimination de l'entreprise du marché, soit les surcapacités existantes seraient réduites, soit les parts de marché ainsi libérées seraient reprises par des concurrents qui, dans les deux cas, pourraient améliorer leur rentabilité. Le régime d'aide n'excluait pas l'octroi de prêts à des entreprises participant aux échanges intracommunautaires. Dès lors, force est de constater que les prêts " fonds de roulement" faisant l'objet de la procédure étaient susceptibles d'affecter les échanges entre États membres.

(31) Les prêts pour fonds de roulement consentis par la Thüringer Aufbaubank à des entreprises en difficulté constituaient donc des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE et devaient être appréciés au regard des lignes directrices correspondantes.

(32) Dans la mesure où le régime a pour but le sauvetage d'une entreprise en difficulté, les lignes directrices prévoient que, pour être compatibles, les aides au sauvetage doivent être octroyées soit sous forme de prêts publics aux conditions du marché soit sous forme de garantie d'État pour les crédits privés. Cette condition n'était pas remplie en l'espèce, puisqu'il s'agissait de prêts bonifiés. De surcroît, les lignes directrices prévoient la notification individuelle des aides aux grandes entreprises et aux entreprises des secteurs sensibles. Or le régime en cause n'a pas exclu les aides en faveur des grandes entreprises et a été appliqué dans un secteur sensible.

(33) Dans la mesure où le régime avait pour but la restructuration d'une entreprise en difficulté, la Commission a constaté que les lignes directrices [ainsi qu'elles ont été confirmées en dernier lieu par les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté de 1999(6)] - subordonnaient la compatibilité essentiellement au respect des conditions suivantes: a) présentation et exécution d'un plan de restructuration permettant de rétablir la viabilité à long terme de l'entreprise; b) limitation du montant d'aide au strict minimum nécessaire pour atteindre cet objectif; c) contribution appropriée de l'entreprise bénéficiaire et de ses associés; d) respect des règles spécifiques d'application aux secteurs sensibles, y compris, en principe, la notification individuelle; e) notification individuelle des aides en faveur des grandes entreprises; f) sauf cas exceptionnels imprévisibles et dont l'entreprise ne peut être tenue pour responsable, interdiction de l'octroi répété d'aides à la restructuration.

(34) Le régime ne prévoit ni la notification individuelle des aides en faveur des grandes entreprises ni l'interdiction de l'octroi répété d'aides à la restructuration. 3. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE

(35) Dans ses observations, l'Allemagne chiffre à 365 le nombre des prêts consentis au titre du programme "fonds de roulement", pour un montant total de 81,6 millions d'euros. Selon elle, la différence par rapport aux chiffres indiqués dans la décision d'ouverture de la procédure s'explique par le fait que ceux-ci intégraient les prêts pour fonds de roulement du programme de prêts du Land de Thuringe de 1996, lequel fait l'objet de la procédure C 87/98 (ex NN 137/98).

(36) D'après les déclarations de l'Allemagne, les chiffres indiqués dans la décision d'ouverture de la procédure au sujet des sociétés Thuro Back Südthüringer Backwaren et Bergner & Weiser GmbH ne correspondent pas à la réalité, car aucune de ces deux entreprises n'a bénéficié d'un prêt pour son fonds de roulement au titre du programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises.

(37) L'Allemagne soutient que le programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises n'était pas applicable aux entreprises en difficulté. S'il est vrai que le régime n'écartait pas explicitement les entreprises en difficulté et que, sur un total de 365 prêts, trois ont été octroyés à des entreprises en difficulté, il n'en demeure pas moins que son ouverture aux entreprises en difficulté n'était ni stipulée ni envisagée. Le programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises doit être considéré globalement avec le programme visant à la consolidation des entreprises du Land de Thuringe (procédure C 85/98, ex NN 106/98). Alors que le champ d'application de ce dernier englobait explicitement les entreprises en difficulté, ce n'était pas le cas du premier nommé.

(38) Par ailleurs, l'Allemagne affirme que l'ampleur du risque propre de la banque habituelle contraint celle-ci à vérifier en bonne et due forme la solvabilité de l'emprunteur et à limiter le risque crédit.

(39) D'après les déclarations de l'Allemagne, le calcul du seuil de minimis a été effectué exclusivement à partir de l'élément d'aide constitué par la bonification d'intérêts résultant de la différence entre le taux d'intérêt réel pour l'emprunteur final et le taux de référence. Lors de l'exécution du programme "fonds de roulement", l'élément d'aide de la garantie n'a pas été pris en compte, car "de 1993 jusqu'au début de 1996, les autorités allemandes ignoraient qu'il fallait prendre en compte l'élément d'aide constitué par la garantie". Cette situation n'a changé qu'à partir de la lettre de la Commission D/54570 du 11 novembre 1998.

(40) Dans la mesure où les secteurs sensibles sont concernés, l'Allemagne soutient que l'aide aux entreprises des secteurs sensibles était exclue par la mention figurant au paragraphe 5 du régime relatif au programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises, laquelle indique explicitement que "les prêts [...] sont octroyés dans le respect de l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises (JO C 213 du 19.8.1992, p. 2)". Avec cette mention, les dispositions relatives aux secteurs sensibles étaient directement applicables et le soutien de ces secteurs était formellement exclu.

(41) D'après les indications de l'Allemagne, aucun prêt n'a été consenti à des entreprises des secteurs sensibles visées au paragraphe 1.6 de l'encadrement PME de 1992.

(42) En outre, selon l'Allemagne, les dispositions spécifiques de l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles(7) de 1996 ne s'appliquent que depuis 1998 en vertu de la décision 1999/183/CE de la Commission du 20 mai 1998 relative aux aides d'État dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles qui pourraient être octroyées en Allemagne sur la base de régimes d'aide existants à finalité régionale(8). Il n'y aurait donc pas eu de règles spéciales durant la période 1993-1996.

(43) Sur les 365 prêts pour fonds de roulement confirmés, seulement cinq auraient été consentis à des entreprises du secteur des produits alimentaires et des produits d'agrément.

(44) Selon l'Allemagne, l'application à titre exceptionnel du régime d'aide à d'autres entreprises que les PME a respecté la règle de minimis énoncée dans l'encadrement PME de 1992.

(45) L'Allemagne a communiqué à la Commission, sous forme de tableau, la liste des prêts pour fonds de roulement octroyés de 1993 à 1995. Il ressort de cette liste que, sur les 365 prêts consentis, trois ont concerné des entreprises en difficulté. En outre, le tableau montre que seulement cinq prêts ont été octroyés à des entreprises du secteur sensible de l'agriculture, alors que, d'après une lettre de l'Allemagne du 29 janvier 1999, une vingtaine de prêts avaient été octroyés à des entreprises de l'industrie alimentaire.

(46) Les documents communiqués par l'Allemagne ne permettent pas de savoir selon quels critères le secteur sensible de l'agriculture et les entreprises en difficulté ont été définis. 4. APPRÉCIATION DE L'AIDE 4.1. Existence d'une aide d'État

(47) Même si un concours financier octroyé à une entreprise modifie les conditions de concurrence dans une certaine mesure, toutes les aides n'ont pas pour autant des effets sensibles sur les échanges et sur la concurrence entre États membres. Dans ce contexte, sont exclues de l'obligation de notification en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE les aides qui n'excèdent pas un montant maximal absolu et qui, en qualité d'aides de minimis, n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.

(48) C'est dans l'encadrement PME de 1992(9) qu'a été établie pour la première fois une définition de ce qu'il faut entendre, selon la Commission, par aides de minimis. Le paragraphe 3.2 fixe le champ d'application de la règle de minimis à un montant d'aide de 50000 écus par entreprise pour chaque grande catégorie de dépenses (par exemple l'investissement, la formation) sur une période de trois ans. Donc les versements d'aides ad hoc n'excédant pas 50000 écus pour un type donné de dépenses et les régimes en vertu desquels le montant de l'aide qu'une entreprise donnée pouvait recevoir pour un type donné de dépenses sur une période de trois ans était limité à ce chiffre n'étaient plus à notifier en vertu de l'article 93, paragraphe 3 (devenu article 88, paragraphe 3), du traité CE, pourvu que l'octroi de l'aide ou les modalités du régime aient comporté une condition expresse prévoyant qu'une aide supplémentaire accordée à la même entreprise pour le même type de dépenses sur d'autres sources de financement ou dans le cadre d'autres régimes ne devait pas porter le montant total de l'aide dont bénéficiait l'entreprise à un niveau supérieur à la limite des 50000 écus. Le paragraphe 3.2 précisait que la règle de minimis ne s'appliquait pas aux secteurs sensibles (sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, agriculture, pêche, transports et industrie charbonnière).

(49) La communication de la Commission de 1996 relative aux aides de minimis(10) a modifié la règle de minimis de l'encadrement PME de 1992. Le montant maximal total d'aide de minimis était porté à 100000 écus sur une période de trois ans débutant au moment de la première aide de minimis. Ce montant couvrait toute aide publique octroyée à titre d'aide de minimis et n'affectait pas la possibilité pour le bénéficiaire d'obtenir d'autres aides sur la base de régimes approuvés par la Commission.

(50) Cette règle ne s'appliquait pas aux secteurs couverts par le traité CECA, à la construction navale, au secteur des transports et aux aides octroyées pour les dépenses relatives au secteur agricole ou à la pêche.

(51) L'article 1er du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis(11) étend le champ d'application de la règle de minimis à tous les secteurs, à l'exception du secteur des transports et des activités concernant la production, la transformation ou la commercialisation des produits énumérés à l'annexe I du traité, des aides en faveur d'activités liées à l'exportation, c'est-à-dire les aides directement liées aux quantités exportées, à la mise en place et au fonctionnement d'un réseau de distribution ou à d'autres dépenses courantes liées à l'activité d'exportation, et des aides subordonnées à l'utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés.

(52) En vertu de l'article 2 du règlement précité, le montant total des aides de minimis octroyées à une même entreprise ne peut excéder 100000 euros sur une période de trois ans. Ce plafond s'applique quels que soient la forme et l'objectif des aides.

(53) Étant donné que le règlement (CE) n° 69/2001 n'est entré en vigueur que le 2 février 2001 - alors que le régime en cause a été en vigueur du 20 juillet 1993 au 16 janvier 1996 -, la question se pose de savoir si, pour sa décision, la Commission peut appliquer ledit règlement rétroactivement aux concours financiers octroyés avant son entrée en vigueur ou si elle doit appliquer la règle de minimis de l'encadrement PME de 1992 en vigueur durant la période en cause (consecutio legis).

(54) Le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission ne précise pas s'il s'applique à l'appréciation des aides octroyées avant son entrée en vigueur. En revanche, il n'exclut pas son application à des cas antérieurs qui sont soumis au mécanisme de contrôle prévu à son article 3. La Commission estime que, faute d'un autre texte explicite, c'est le règlement (CE) n° 69/2001 qui doit être appliqué aux aides de minimis octroyées avant son entrée en vigueur. D'un côté, dans la mesure où ledit règlement exempte une certaine catégorie de mesures de l'obligation de notification, il constitue une règle de droit procédural et devrait donc être applicable directement aux procédures en cours. D'un autre côté, l'application directe du règlement (CE) n° 69/2001 concorde avec ses objectifs fondamentaux de simplification des procédures et de décentralisation. Ce n'est que pour les aides qui ne relèvent pas dudit règlement et ne peuvent donc être exemptées à ce titre que la Commission aura recours aux règles qui étaient en vigueur au moment de l'octroi de l'aide. Comme le règlement (CE) n° 69/2001 est fondamentalement plus généreux que les règles de minimis qui l'ont précédé et comme ces règles sont de toute façon applicables dans la mesure où l'aide n'est pas exemptée en vertu du règlement, il est raisonnablement tenu compte du principe juridique général de la confiance légitime et du principe de la sécurité juridique. Du point de vue économique, la Commission estime qu'un concours financier qui, en vertu du règlement (CE) n° 69/2001 en vigueur aujourd'hui, ne peut être qualifié "d'aide" au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE sur un marché intégré, n'aurait pu constituer dans le passé une "aide" sur un marché moins intégré. Par conséquent, elle poursuivra l'examen des concours financiers au regard du règlement (CE) n° 69/2001, ce qui n'interdit pas d'appliquer les règles qui étaient en vigueur au moment de l'exécution des aides, dès lors que celles-ci ne sont pas exemptées en vertu dudit règlement.

(55) Par conséquent, l'ouverture de la procédure porte aussi bien sur le régime d'aide que sur les cas d'application qui n'entrent pas dans le champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 ou de l'autre règle de minimis pertinente, ou sur les cas qui entrent dans le champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 ou de la règle pertinente antérieure, mais qui dépassent le seuil de minimis en raison du cumul avec d'autres aides.

(56) Les aides destinées aux activités concernant la fabrication, la transformation ou la commercialisation de produits indiqués à l'annexe I du traité CE sont écartées d'emblée du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001.

(57) Dès lors, la Commission estime que tous les prêts pour fonds de roulement consentis à des entreprises de l'industrie alimentaire sortent du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 et de la règle de minimis antérieure pertinente lorsqu'ils ont pour objet la fabrication de produits de l'annexe I du traité CE car, dans ce cas, ils sont à affecter au secteur sensible de l'agriculture.

(58) L'argument de l'Allemagne, selon lequel les dispositions de l'encadrement des aides d'État relatives aux investissements dans le secteur de la transformation et de la commercialisation de produits agricoles de 1996 n'ont pris effet qu'en 1998, est dénué d'importance en l'espèce, car cette législation particulière n'a pas influé sur-le-champ d'application de la règle de minimis(12).

(59) La Commission estime que le champ d'application restant du règlement (CE) n° 69/2001 ou de la règle de minimis antérieure pertinente a pu être franchi du fait que le seuil fixé dans ces textes pouvait être franchi en raison de la non-prise en compte de l'élément d'aide de la garantie lors de l'octroi des prêts. Le régime d'aide ne garantit nullement que le seuil de minimis de 100000 euros sur une période de trois ans en vertu de l'article 2, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 69/2001 ou de la règle de minimis antérieure ait été respecté dans chaque cas, notamment lorsqu'il s'adresse aux entreprises en difficulté avec le risque élevé de défaillance qui s'y rattache.

(60) En ce qui concerne les bénéficiaires du régime d'aide, la Commission considère qu'il s'agit en tout cas aussi d'entreprises en difficulté.

(61) Pour pouvoir distinguer une entreprise en difficulté d'une entreprise saine, la Commission a introduit au paragraphe 2.1 des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté de 1994(13) une explication de la notion d'entreprise en difficulté. Cette définition d'une entreprise en difficulté est confirmée, pour l'essentiel, par la pratique décisionnelle constante de la Commission, telle qu'elle figure dans le huitième rapport de la Commission des Communautés européennes sur la politique de concurrence de 1979 (paragraphes 227 à 229)(14).

(62) La notion d'entreprise en difficulté, à laquelle la Commission se réfère en substance dans la présente décision, est décrite dans les lignes directrices de 1994 comme une entreprise "incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus auprès de ses actionnaires ou par l'emprunt". "Les signes habituels de cette situation sont la baisse de rentabilité ou le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières ainsi que la faible valeur de l'actif net. Dans les cas les plus graves, l'entreprise peut même être devenue insolvable ou se trouver en liquidation".

(63) D'après le texte du paragraphe 3 ("Bénéficiaires de l'aide") du régime d'aide, celui-ci s'adresse aux jeunes entreprises, aux entreprises rachetées par leurs salariés et aux entreprises reprivatisées, la priorité étant accordée aux demandes portant sur des mesures de consolidation. La Commission estime que cette intégration des entreprises ayant besoin d'être consolidées indique que celles qui avaient besoin d'être redressées et répondaient à la définition des entreprises en difficulté pouvaient, elles aussi, bénéficier de prêts bonifiés pour leur fonds de roulement.

(64) L'Allemagne soutient que le programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises doit être considéré globalement avec le programme visant à la consolidation des entreprises du Land de Thuringe. Alors que le champ d'application de ce dernier englobait explicitement les entreprises en difficulté, ce n'était pas le cas du premier nommé. L'Allemagne estime donc que, pour cerner la teneur du régime, il ne faut pas s'attacher à la seule formulation du texte, mais au contraire intégrer le programme "consolidation" dans l'examen et déterminer le champ d'application du programme "fonds de roulement" en considérant les deux régime globalement. Ce faisant, on constaterait que le programme "fonds de roulement" n'était pas été applicable aux entreprises en difficulté.

(65) Cet argument ne constitue pas une preuve convaincante de la non-application du programme "fonds de roulement" aux entreprises en difficulté. D'après la formulation du texte, le régime d'aide avait précisément pour objet d'aider les entreprises lors de leur création ou de leur consolidation, notamment pour écarter les risques pesant sur l'exploitation de l'entreprise et sur ses emplois. De surcroît, les demandes portant sur des mesures de consolidation devaient être examinées en priorité.

(66) L'Allemagne soutient ensuite que le risque propre de la banque habituelle de l'entreprise permettait de vérifier la solvabilité de l'emprunteur.

(67) En fait, même si la probabilité que le bénéficiaire fût effectivement une entreprise en difficulté a été réduite par le risque restant à la charge de la banque habituelle, il n'en demeure pas moins que le texte du régime d'aide n'exclut nullement l'application de celui-ci aux entreprises en difficulté. Par ailleurs, la Commission estime qu'il a pu être avantageux pour la banque habituelle de l'entreprise, notamment dans le cas d'entreprises en difficulté, de participer à l'octroi de prêts du régime, car le versement des prêts de consolidation a permis d'améliorer globalement la trésorerie des entreprises bénéficiaires et donc de réduire le risque de défaillance pour des prêts consentis antérieurement par ladite banque. En effet, il peut être financièrement intéressant pour une banque de réduire un risque élevé de défaillance sur des prêts anciens, grâce à l'apport à l'entreprise de nouveaux fonds destinés à sa restructuration. C'est le cas notamment lorsque le risque est partiellement assumé par l'État.

(68) Enfin, les listes fournies par l'Allemagne, qui détaillent les aides confirmées ou versées au titre du régime d'aide, prouvent que des entreprises en difficulté en ont été les bénéficiaires. Du reste, l'Allemagne a admis dans ses observations que des entreprises en difficulté avaient bénéficié du programme du Land de Thuringe visant à renforcer le fonds de roulement des entreprises.

(69) L'élément d'aide que constitue la garantie aurait dû être pris en considération dans le calcul du montant d'aide des prêts, compte tenu surtout des risques de défaillance que présentent les entreprises en difficulté.

(70) Le fait que, dans ses observations, l'Allemagne fasse remarquer que les autorités allemandes ignoraient de 1993 à début 1996 que le calcul du montant de l'aide devait prendre en compte l'élément d'aide attaché à la garantie et aux risques particuliers de l'octroi de prêts à des entreprises en difficulté ne change rien à cette appréciation. En effet, la Commission ne peut accepter cette remarque puisque, dès 1989, elle avait envoyé une lettre aux États membres pour leur indiquer qu'à son avis, toutes les garanties assumées par l'État entraient dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE(15). Lors de la constitution de garanties pour des entreprises ayant des problèmes de trésorerie, les autorités allemandes auraient au moins dû se douter du caractère d'aide des concours relevant du régime et l'Allemagne aurait dû notifier ces concours en temps utile à la Commission, afin que celle-ci pût donner son avis à leur sujet.

(71) En vertu de la communication de la Commission sur l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État sous forme de garanties(16), l'équivalent subvention d'une garantie de prêt pour une année donnée peut: a) être calculé de la même façon que celui d'un prêt à taux privilégié, la bonification d'intérêt étant égale à la différence entre le taux du marché et le taux obtenu grâce à la garantie de l'État après déduction des primes éventuellement versées; ou b) être considéré comme égal à la différence entre: a) le montant garanti non encore remboursé, multiplié par le facteur de risque (probabilité d'une défaillance) et b) la prime payée, soit (somme garantie × risque) - prime, ou c) être calculé par toute autre méthode objectivement justifiable et généralement admise.

(72) La Commission confirme donc la thèse qu'elle défend de longue date, à savoir que si la probabilité de l'insolvabilité de l'emprunteur est manifestement très forte au moment de la décision d'octroi du prêt, le montant de l'aide peut atteindre celui de la somme effectivement couverte par la garantie.

(73) Du reste, l'élément d'aide que constitue la garantie peut entraîner un dépassement du seuil de minimis même dans le cas d'entreprises saines.

(74) La Commission estime que le régime d'aide et les cas où il a été appliqué constituent des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, lorsqu'ils ne relèvent pas du règlement (CE) n° 69/2001, ou lorsqu'ils en relèvent mais franchissent le seuil prévu à l'article 2, paragraphe 2. Cela vaut également pour les autres règles de minimis qui étaient en vigueur au moment où les aides ont été exécutées.

(75) Dans la mesure où il s'adressait à des entreprises en difficulté, le régime d'aide a permis aux entreprises bénéficiaires d'obtenir des moyens financiers d'une banque privée, alors que leur situation financière ne leur aurait plus donné accès au soutien d'établissements financiers privés aux conditions de crédit usuelles de ceux-ci.

(76) Ces moyens financiers ont permis aux entreprises bénéficiaires d'éviter d'être éliminées du marché. En cas d'élimination de l'entreprise du marché, soit les surcapacités existantes seraient réduites, soit les parts de marché ainsi libérées seraient reprises par des concurrents qui, dans les deux cas, pourraient améliorer leur rentabilité. Les prêts de consolidation n'excluent pas l'octroi de prêts à des entreprises fabriquant des produits ou fournissant des services qui font l'objet d'échanges intracommunautaires. Dès lors, force est de constater que les concours financiers concernés par la présente procédure sont susceptibles d'affecter les échanges entre États membres.

(77) Même les entreprises saines n'auraient pas obtenu de banques privées ces moyens financiers aux conditions proposées et elles ont donc pu, grâce à leurs fonds de roulement étoffés, améliorer leur position de marché à l'intérieur du marché commun par rapport à leurs concurrents. Cela concerne particulièrement les entreprises saines qui poursuivaient des activités dans des secteurs sensibles. En effet, comme les marchés de ces secteurs sont caractérisés par des capacités excédentaires au niveau communautaire, l'avantage financier que les prêts de consolidation ont procuré à ces entreprises spécifiques a pour effet de renforcer leur position vis-à-vis de leurs concurrents, ce qui a pu entraîner une altération des échanges entre États membres.

(78) Dès lors, le régime d'aide peut fausser ou menacer de fausser la concurrence.

(79) C'est pourquoi la Commission conclut que le régime et son application constituent des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE au profit d'entreprises qui participent aux échanges intracommunautaires. 4.2. Légalité de l'aide

(80) La Commission déplore que l'Allemagne ait octroyé les aides en infraction aux dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. 4.3. Compatibilité de l'aide avec le marché commun en cas de sortie du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 ou, le cas échéant, de la règle de minimis antérieure pertinente

(81) La Commission a examiné le régime d'aide en partant de l'hypothèse qu'il s'adressait aussi bien aux entreprises saines qu'aux entreprises en difficulté.

(82) Lorsque les aides ont été octroyées à des entreprises en difficulté, il s'agissait d'aides d'accompagnement/d'aides à la restructuration ou d'aides au sauvetage au sens du huitième rapport de la Commission des Communautés européennes sur la politique de concurrence de 1979 et des lignes directrices de 1994(17), lesquelles ont été confirmées par les lignes directrices de 1999(18).

(83) Lorsque les aides ont été octroyées à des entreprises saines, il s'agissait d'aides au fonctionnement au sens de la communication de la Commission sur les régimes d'aide à finalité régionale de 1979(19) et au sens de la communication de la Commission sur la méthode pour l'application de l'article 92, paragraphe 3, points a) et c), aux aides régionales de 1988(20). Ces communications ont été confirmées par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale de 1998(21).

(84) La suite de la présente décision examine la compatibilité au regard des dispositions applicables dans chaque cas(22).

(85) Lorsqu'il s'agit de la restructuration d'entreprises en difficulté, force est de constater que la pratique de la Commission et les lignes directrices de 1994 subordonnaient la compatibilité de l'aide avec le marché commun au respect des critères suivants: a) présentation et exécution d'un plan de restructuration permettant de rétablir la viabilité à long terme de l'entreprise; b) contribution appropriée de l'entreprise bénéficiaire et de ses associés; c) limitation du montant de l'aide au strict minimum nécessaire; d) respect des règles spécifiques d'application concernant les secteurs sensibles, ce qui inclut normalement la notification individuelle des aides; e) notification individuelle des aides en faveur de grandes entreprises; f) sauf situations exceptionnelles imprévisibles dont l'entreprise ne peut être rendue responsable, les aides à la restructuration ne peuvent être octroyées qu'une seule fois.

(86) D'après le régime d'aide, la seule condition pour l'octroi des concours financiers était que la banque habituelle déposant la demande participât de manière appropriée, sur ses propres ressources, à l'apport de fonds de roulement.

(87) En revanche, le régime d'aide ne prévoyait pas la présentation d'un plan de restructuration cohérent qui, compte tenu du prêt pour le fonds de roulement, permettait de tabler sur un rétablissement durable de la viabilité de l'entreprise.

(88) De même, le texte du régime d'aide ne souffle mot de l'interdiction d'octroi répété d'aides à la restructuration ni de la limitation du montant de l'aide au strict minimum nécessaire pour atteindre l'objectif. L'Allemagne n'a pas indiqué s'il a été tenu compte de ces critères lors de l'octroi des concours financiers.

(89) Le régime d'aide ne prévoyait pas la notification individuelle des aides en faveur des grandes entreprises ni la prise en considération des règles spéciales pour les secteurs sensibles.

(90) C'est pourquoi la Commission estime que, dans la mesure où le régime d'aide prévoit des aides à la restructuration en faveur d'entreprises en difficulté, ces aides ne sont pas compatibles avec le marché commun.

(91) Lorsqu'il s'agit du sauvetage d'entreprises en difficulté, force est de constater que la politique établie dans ce domaine imposait comme condition de compatibilité avec le marché commun que les aides au sauvetage fussent limitées aux formes d'aide du prêt public aux conditions du marché ou de la garantie d'État pour les crédits privés. Cette condition n'a pas été remplie en l'espèce, puisque les prêts étaient bonifiés.

(92) Dans la mesure où des aides au sauvetage ont été octroyées au titre du régime en cause, elles ne sont pas compatibles avec le marché commun.

(93) Si des prêts ont été consentis en faveur d'entreprises financièrement saines opérant dans les secteurs sensibles, ils constituent des aides au fonctionnement que la Commission doit examiner au regard des dispositions relatives aux aides régionales et applicables au régime d'aide.

(94) Le Land de Thuringe est une région assistée au sens de l'article 87, paragraphe 3, point a) [ancien article 92, paragraphe 3, point a)], du traité CE. Les communications de la Commission sur les régimes d'aide à finalité régionale de 1979 et 1988(23) prévoyaient effectivement que, compte tenu des difficultés particulières de ces régions, la Commission pouvait exceptionnellement autoriser certaines aides au fonctionnement, mais à certaines conditions.

(95) Une condition impérative pour l'octroi d'une aide au fonctionnement était que l'aide dût contribuer à un développement économique durable et équilibré et ne pas entraîner des surcapacités sectorielles au niveau communautaire, afin d'éviter que les problèmes sectoriels au niveau communautaire ne fussent plus graves que les difficultés régionales initiales. Dans ce contexte, il fallait une démarche sectorielle tenant compte des règles et lignes directrices communautaires pour certains secteurs d'activité de l'industrie (sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, textiles et habillement) et de l'agriculture ainsi que des dispositions relatives aux entreprises artisanales transformant des produits agricoles. Ces règles et lignes directrices communautaires s'opposent à l'octroi d'aides au fonctionnement dans les secteurs concernés.

(96) Dans la mesure où les aides constituent des aides au fonctionnement octroyées à des entreprises saines des secteurs sensibles, elles ne sont pas compatibles avec le marché commun, car les règles et lignes directrices communautaires concernant les secteurs sensibles, qui interdisent l'octroi d'aides au fonctionnement à des entreprises saines, auraient dû être observées avant l'octroi de l'aide.

(97) La Commission estime que les dérogations de l'article 87, paragraphe 2, du traité CE ne s'appliquent pas à la présente espèce, puisque le régime d'aide ne poursuit aucun des objectifs qui y sont énoncés. Du reste, l'Allemagne n'a pas revendiqué le bénéfice de ces dérogations(24).

(98) La Commission conclut que, hormis les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, aucune des règles régissant l'appréciation des aides d'État à finalité horizontale conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE n'est applicable au régime d'aide, car celui-ci ne poursuit aucune de leurs finalités spécifiques et l'Allemagne n'a pas affirmé que tel était le cas.

(99) La Commission estime que les aides ne sont pas non plus destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, pas plus qu'elles ne sont destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. Dès lors, la Commission conclut que ni l'article 87, paragraphe 3, point b), ni l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité CE ne s'appliquent au régime d'aide en cause.

(100) Quelques cas d'application du régime en cause ont éventuellement fait l'objet d'une autre procédure formelle d'examen conformément à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, mais la présente décision ne les concerne pas. 5. CONCLUSIONS

(101) Le régime d'aide est illégal. Les aides qui sortent du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 ou qui, si elles ne relèvent pas de ce règlement, sortent du champ d'application de l'autre règle de minimis pertinente qui était en vigueur au moment où le régime a été exécuté ont été octroyées illégalement.

(102) Le régime d'aide est incompatible avec le marché commun dès lors qu'il autorise, dans sa partie "non de minimis", des aides au sauvetage sous forme de prêts bonifiés, qu'il permet l'octroi d'aides à la restructuration sans tenir compte des conditions imposées par la pratique constante de la Commission, qu'il n'impose pas l'obligation de notification individuelle pour les secteurs sensibles et qu'il n'exclut pas les aides en faveur d'entreprises saines opérant dans des secteurs sensibles.

(103) En conséquence, est incompatible avec le marché commun l'application du régime en dehors du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001 ou de l'autre règle de minimis pertinente en faveur d'entreprises en difficulté et concernant les aides au fonctionnement octroyées à des entreprises saines des secteurs sensibles.

(104) En vertu de la pratique décisionnelle constante de la Commission, les aides octroyées illégalement et incompatibles au regard de l'article 87 du traité CE doivent être récupérées auprès de leurs bénéficiaires, dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par des règles de minimis. Cette pratique a été confirmée par l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(25), aux termes duquel l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. Pour tirer définitivement au clair le nombre de cas concernés par la récupération, la Commission estime que l'Allemagne doit dresser la liste de toutes les entreprises qui sortent du champ d'application du règlement (CE) n° 69/2001, A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: